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Europa se está rearmando, y ya era hora. Estados Unidos no solo ha dejado prácticamente de apoyar a Ucrania ante la continua agresión rusa, sino que ahora el presidente Donald Trump ha anunciado la retirada de las tropas estadounidenses de Alemania. El compromiso de Estados Unidos con la seguridad europea nunca había parecido tan frágil.
Mientras los gobiernos de todo el continente aumentan drásticamente el gasto en defensa y refuerzan sus capacidades militares, la Unión Europea adopta un enfoque sensato, creando nuevos mecanismos para coordinar la inversión y fortalecer su industria de defensa. Sin embargo, las capacidades financieras, industriales y militares tendrán poco valor si Europa carece de la autoridad política para decidir si se utilizan y cómo.
La dificultad de Europa para tomar decisiones con rapidez y, cuando es necesario, cambiar de rumbo con agilidad, no es nada nuevo. La complejidad de la UE refleja un diseño institucional que concentra la capacidad y la influencia en instituciones supranacionales, pero deja el poder político en manos de los Estados miembros. Sin embargo, el rearme agrava esta tensión y eleva el riesgo.
Una nueva estrategia
Durante décadas, la cuestión de la seguridad colectiva en Europa parecía estar resuelta. La OTAN, con Estados Unidos a la cabeza, era el principal garante de la seguridad europea. Como explicó Henry Kissinger hace más de 60 años, Estados Unidos —bajo presidentes tanto republicanos como demócratas— fomentó esta dependencia para asegurar un liderazgo estadounidense indiscutible. Una Europa con mayor capacidad militar habría sido más asertiva, y en la era de la Guerra Fría, los responsables políticos estadounidenses querían mantener el control sobre la toma de decisiones.
Europa aceptó esta estrategia porque permitía redirigir fondos destinados a la seguridad hacia prioridades nacionales. Incluso cuando Estados Unidos, agobiado por las costosas guerras en Afganistán e Irak y deseoso de centrar su estrategia en Asia, comenzó a instar a Europa a asumir una mayor responsabilidad en su propia defensa, Europa se mostró reticente, manteniendo el gasto en defensa muy por debajo del umbral del 2 por ciento del PIB que debían cumplir todos los miembros de la OTAN. El resultado fueron unas fuerzas armadas europeas con recursos insuficientes y una preparación limitada, industrias de defensa fragmentadas que luchaban por alcanzar la escala necesaria y escasa capacidad para la acción estratégica sostenida.
La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia en 2022 puso de manifiesto estas debilidades, y la respuesta ambivalente del entonces presidente estadounidense Joe Biden cristalizó los riesgos de la dependencia de Estados Unidos. Dado que el predecesor de Biden, Trump, dedicó su primer mandato a criticar duramente a la OTAN por esa dependencia —una postura que ha retomado con aún más vehemencia durante su segundo mandato—, ya no cabía duda: Europa necesitaba poner en orden su estrategia.
Tan solo tres días después de la invasión rusa, el entonces canciller alemán Olaf Scholz pronunció su famosa Zeitenwende, discurso que marcó un punto de inflexión histórico, en el que se comprometió a un aumento masivo del gasto en defensa de su país. Gobiernos de todo el continente, desde España hasta Polonia, siguieron su ejemplo con incrementos similares. Al mismo tiempo, Europa superó 25 años de reticencia a enfrentarse a Rusia e impulsó el fortalecimiento del flanco oriental de la OTAN.
En términos más generales, la UE comenzó a desempeñar un papel cada vez más destacado en los debates internacionales sobre política exterior y de seguridad, proyectando la imagen de un liderazgo estratégico europeo más integrado. Pero lo que realmente llama la atención son las acciones de la Comisión Europea, que, bajo el liderazgo de la presidenta Ursula von der Leyen, ha comenzado a formular políticas en áreas que se encuentran muy por encima de su ámbito de competencia.
En concreto, la Comisión comenzó a elaborar un marco para coordinar la inversión en defensa entre los gobiernos de los Estados miembros de la UE y fortalecer la base industrial europea. El Fondo Europeo de Defensa, por ejemplo, destinará casi 7,300 millones de euros (8,600 millones de dólares) a promover la investigación, el desarrollo y la adquisición colaborativos en áreas críticas como el espacio, la ciberseguridad y los sistemas de defensa durante el periodo 2021-2027.
Además, la iniciativa Acción de Seguridad para Europa, lanzada el año pasado, proporcionará hasta 150,000 millones de euros en préstamos a largo plazo y con condiciones competitivas a los Estados miembros para inversiones en capacidades de defensa. La Estrategia Industrial de Defensa Europea ofrece un modelo para estas iniciativas.
En cierto modo, estos instrumentos se basan en el uso que la UE ha hecho en el pasado de soluciones alternativas para subsanar las deficiencias en su autoridad, como demuestran iniciativas como NextGenerationEU, que surgió como medio para ayudar a la economía europea a recuperarse de la pandemia de covid-19. Las innovaciones de la Comisión reflejan el reconocimiento de que la UE se encuentra en una posición privilegiada para facilitar una coordinación altamente beneficiosa en áreas críticas. En materia de defensa, esto incluye la contratación pública conjunta y la cooperación industrial para mejorar la eficiencia, reducir la duplicación y potenciar la interoperabilidad.
Una grieta en la (re)armadura de Europa
Si bien la UE asume un papel protagónico en la financiación, la coordinación y la regulación del sector de defensa europeo, los tratados comunitarios depositan las decisiones sobre política de defensa y el uso de la fuerza casi exclusivamente en manos de los Estados miembros. Además, la planificación militar, las estructuras de mando, la doctrina operativa y la interoperabilidad siguen estando predominantemente orientadas hacia la OTAN. Los ejércitos europeos aún utilizan el lenguaje operativo de la Alianza Atlántica, en lugar del de las instituciones de la UE.
Así pues, mientras la UE busca fortalecer la maquinaria de la defensa colectiva europea —incrementando los recursos financieros, profundizando la coordinación industrial y ampliando las capacidades tecnológicas—, carece de una estrategia colectiva y tiene escasa capacidad para crearla. Europa está construyendo gradualmente los cimientos financieros e industriales del poder militar sin establecer una autoridad política clara capaz de dirigirlo.
Esta dinámica se ha hecho patente en la guerra de Ucrania. Sin duda, la UE ha demostrado una notable cohesión en este frente, imponiendo sucesivas rondas de sanciones a Rusia, movilizando una importante ayuda financiera para Ucrania y financiando el suministro de equipo militar a través de mecanismos como el Fondo Europeo para la Paz. Sin embargo, esto refleja la sólida alineación política entre los gobiernos europeos, así como los vestigios del liderazgo estadounidense dentro de la OTAN, y no el liderazgo estratégico de la UE.
De hecho, la dirección estratégica del esfuerzo bélico se ha decidido en gran medida al margen de los marcos de la UE. La planificación militar se lleva a cabo principalmente a través de la OTAN o de coaliciones informales de gobiernos aliados. Las decisiones sobre los principales sistemas de armamento —desde plataformas de defensa aérea hasta capacidades de ataque de largo alcance— se negocian entre las capitales nacionales, en lugar de a través de las estructuras de la UE. La discrepancia es evidente. La política de seguridad más importante de Europa en décadas se financia parcialmente mediante instrumentos europeos, pero no está dirigida por las instituciones europeas.
La UE también carece de un marco estratégico coherente en su enfoque de la guerra en Irán. Los Estados miembros comparten, en general, el objetivo de impedir que Irán adquiera armas nucleares, así como el interés por evitar una guerra más amplia en Oriente Medio que podría desestabilizar aún más los mercados energéticos y agravar los riesgos de seguridad en el flanco sur de Europa. Además, están especialmente preocupados por evitar que se repita la afluencia masiva de inmigrantes que siguió al estallido de la guerra civil en Siria.
En términos más generales, la diplomacia europea en Oriente Medio ha operado tradicionalmente a través de canales nacionales. Las negociaciones sobre el programa nuclear iraní, por ejemplo, han sido gestionadas por el «E3»: Francia, Alemania y el Reino Unido. (Actualmente, ni siquiera estos países participan: Trump ha marginado a toda Europa, otorgando a Pakistán y Turquía un papel secundario en las negociaciones).
Incluso cuando las instituciones de la UE participan en procesos diplomáticos, la autoridad política reside en los Estados miembros. Esta situación se ha mantenido desde el inicio de la guerra entre Estados Unidos e Israel contra Irán, y la diplomacia nacional y las coaliciones ad hoc han configurado la respuesta europea.
Choque cultural
Construir un marco estratégico europeo único no solo implica un diseño institucional, sino también la gestión de culturas estratégicas nacionales distintas. Consideremos Alemania, que actualmente está expandiendo su base industrial de defensa a un ritmo sin precedentes desde principios de la década de 1960. Respaldado por un consenso nacional sorprendentemente amplio, el gobierno está recurriendo a un endeudamiento sin precedentes —facilitado por la flexibilización del Schuldenbremse (el «freno de la deuda», que limita los déficits anuales)— y desarrollando vínculos más estrechos con la industria de defensa. Bajo el mandato del canciller Friedrich Merz , Alemania también ha creado un fondo especial de 500,000 millones de euros para infraestructura durante los próximos 12 años.
Pero aún no está claro cómo encaja exactamente este rearme en el marco europeo. A pesar de reconocer la importancia crucial de la capacidad estratégica europea, los líderes alemanes todavía no han superado sus prejuicios transatlánticos, si bien la guerra poco meditada de Trump con Irán y su creciente antipatía personal hacia Merz ponen en entredicho la habitual aceptación de las decisiones estadounidenses. El resultado es una tensión persistente entre el sentido de responsabilidad europea de Alemania y su afán por afirmar el liderazgo nacional: una ambivalencia profundamente arraigada en la cultura política de la Alemania moderna.
Francia, gracias al legado de política exterior y de seguridad independiente dejado por el general Charles de Gaulle en la década de 1960, parece estar más segura de sí misma. Bajo el mandato del presidente Emmanuel Macron, la única potencia nuclear de la UE ha compartido un plan para ampliar su paraguas nuclear a Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, los Países Bajos, Polonia y Suecia, además del Reino Unido. Pero los términos de este acuerdo siguen siendo imprecisos —quizás deliberadamente— y el marco de toma de decisiones que lo regiría aún no está definido.
España está sujeta a sus propias tensiones. El país permanece firmemente anclado en la OTAN, apoya las iniciativas de defensa europeas y está vinculado por sus compromisos estratégicos. Pero la retórica del presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, y su postura sobre seguridad, suele estar condicionada por intereses internos preelectorales y la debilidad del gobierno de coalición. Por lo tanto, refleja una opinión pública crítica con Trump (debido, entre otras cosas, al sentimiento antiestadounidense y antiisraelí generalizado) y alejada de la guerra de Ucrania y de las preocupaciones de seguridad de Europa Central y del Norte. Asimismo, existe la percepción de que la amenaza de inestabilidad en el Norte de África recibe poca atención tanto en la OTAN como en la UE.
La respuesta de España a la guerra de Irán ilustra esta actitud cautelosa. Si bien el gobierno de Sánchez ha condenado enérgicamente la guerra, ha participado en despliegues aliados, como el envío de la fragata Cristóbal Colón al Mediterráneo oriental como parte de un escudo improvisado para proteger a los miembros orientales de la OTAN y la UE.
El peligro del éxito
El riesgo para Europa no reside tanto en el fracaso de las iniciativas de defensa de la UE. Al contrario, parece probable que muchas tengan éxito, con el desarrollo gradual de industrias de defensa más sólidas y unas capacidades militares mejoradas en el continente. Sin embargo, existe un peligro real de que Europa acabe con una especie de unión de defensa —un sistema para financiar y acumular poder militar— sin una autoridad política capaz de tomar decisiones estratégicas sobre cuándo y cómo utilizarlo.
Una posición estratégica tan ambigua podría dejar a Europa más vulnerable que la que jamás lo fue su dependencia de Estados Unidos. Al menos, Estados Unidos antes de Trump estaba plenamente comprometido con el mantenimiento de la estabilidad y la seguridad europeas. Los actores externos de los que Europa podría depender para traducir sus nuevas capacidades en acciones estratégicas podrían no estarlo. Además, las coaliciones ad hoc de Estados miembros podrían resultar ingobernables e incapaces de aprovechar plenamente la capacidad colectiva de la UE.
Si bien el rearme es, en última instancia, un desafío técnico, la toma de decisiones estratégicas es un desafío político. En un entorno internacional cada vez más inestable —marcado por la guerra en Ucrania, las persistentes crisis en Oriente Medio y la creciente competencia entre las grandes potencias—, Europa pronto podría descubrir que contar con las herramientas adecuadas no es suficiente.
La autora es exministra de Asuntos Exteriores de España y exvicepresidenta sénior y consejera general del Grupo del Banco Mundial, es profesora invitada en la Universidad de Georgetown.
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