Las leyes son un instrumento y, como tal, pueden ser empleadas para fines justos o injustos. En América Latina a menudo se legisla con la intención de servir a intereses particulares. Incluso las leyes íntegras son manejadas con arbitrariedad, utilizadas para el tráfico de influencias y en beneficio privado. El desafío está en que las leyes son creadas, interpretadas y aplicadas por personas, y esto puede condicionar su uso en provecho propio.
Como respuesta a este reto, muchas sociedades han buscado hacer realidad la filosofía del imperio de la ley, que busca darle a la ley supremacía sobre el hombre y, en particular, sobre los funcionarios y los dirigentes políticos. Implica que la ley debe estar por encima de todos y se debe aplicar a todos por igual. Es decir, aquellos que crean, interpretan y aplican las leyes no deben hacerlo con fines personales. Pero ¿cómo lograr el imperio de la ley?
Numerosas sociedades se acercan a este ideal. Para entender cómo, es importante distinguir entre tres aspectos del tema: los objetivos que se quieren lograr, la filosofía del imperio de la ley y los instrumentos requeridos para hacerla realidad.
Los objetivos suelen incluir la obtención de la justicia, el resguardo de la seguridad, la protección de los derechos personales y la facilitación de la prosperidad. Claro está, el entendimiento de qué es justo y las condiciones en juego cambian con el tiempo y la cultura, así como lo deben hacer las leyes.
Establecer objetivos, sin embargo, no garantiza que estos coincidan con el interés personal de los políticos o los funcionarios. Como respuesta a esta realidad surge la filosofía del imperio de la ley, una teoría de gobernabilidad basada en una serie de estructuras legales y sociales destinadas a fomentar el orden mediante la prevención del uso arbitrario y caprichoso del poder estatal. Lo que esto quiere decir es que la estructura de poder gubernamental debe asegurar que los dirigentes políticos y los funcionarios que crean, interpretan y aplican las leyes sean imparciales y profesionales para que sus decisiones estén basadas en la lógica.
Si bien los objetivos y el imperio de la ley están relacionados, son dos temas distintos. El conocimiento de lo que es justo no asegura que los encargados de escribir, interpretar y aplicar las leyes obren con imparcialidad y lógica. Por el contrario, existe la certeza de que en general los políticos, los funcionarios y cualquier humano casi siempre actuarán con miras a sus intereses particulares, esto no se puede impedir. Entonces, ¿qué se puede hacer?
Lo que permite obtener el imperio de la ley es el conjunto de instrumentos que ayudan a promover la imparcialidad, la lógica y la previsibilidad, y de frenos y contrapesos que impiden el uso arbitrario y caprichoso de la autoridad. El número de mecanismos es amplio e incluye elecciones periódicas y libres, un sistema legal profesional y códigos de conducta ética. Sin embargo, la experiencia sugiere que estos, por sí solos, no son lo suficientemente eficaces. Se hace necesario adoptar medidas adicionales.
La pieza faltante la proporcionan los instrumentos organizacionales que reducen los conflictos de intereses, en especial la dependencia estructural de los funcionarios respecto a los dirigentes políticos que deberían hacerse contrapeso mutuo. Por definición, una persona cuyo bienestar personal reposa en las manos de otro será parcial hacia sus intereses. El imperio de la ley requiere su libertad, lo cual solo se ha alcanzado cuando los políticos no controlan la asignación de plazas y la distribución arbitraria de recursos para las distintas oficinas gubernamentales.
Como ejemplo ilustrativo, la Constitución de Nueva York establece que los múltiples fiscales de distrito sean elegidos a través de elecciones no partidistas de libre postulación, y que sus subalternos sean designados por mérito bajo la dirección de una comisión de notables civiles ex officio. La Constitución de Texas indica que el procurador general sea elegido democráticamente y postulado a través de primarias abiertas. En contraste, los instrumentos organizacionales que forman las estructuras gubernamentales en la mayoría de los países de América Latina están elaborados para conseguir lo opuesto: facilitar la dependencia política y el clientelismo, lo que conduce a la parcialidad y a la mediocridad.
Para establecer la supremacía de la ley se deberán crear medios (más allá de las elecciones y los códigos de ética) que reduzcan las dependencias y otros conflictos de intereses. La pieza faltante en nuestras naciones —y algo que tienen en común los países que gozan del imperio de la ley— son estos instrumentos organizacionales.
El autor es arquitecto, miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional.
