“El problema de filtración es evidente: el 63 por ciento del subsidio por bajo consumo residencial recae en hogares que no pertenecen al cuarenta por ciento más pobre. Este nivel de filtración no se reduce, sino que más bien podría aumentar, si se incorporan las filtraciones asociadas al subsidio que reciben los clientes no-residenciales”, evalúa el informe.
Lucía Navas/ I ENTREGA
Mantener subsidiadas las tarifas de energía eléctrica y del transporte colectivo de la capital representa un fuerte gasto presupuestario para Nicaragua. El problema de los subsidios a la electricidad es que son una pesada carga fiscal que evidencia una política mal focalizada, porque si bien es para beneficiar a las poblaciones de bajos recursos, al ser aplicada de forma generalizada el Estado pierde recursos al proteger a sectores residenciales, empresas e industrias.
Así señala el estudio Resistiendo el canto de las sirenas financieras en Centroamérica: Una ruta hacia un gasto eficiente con más crecimiento, publicado a finales de 2013 por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Una de las conclusiones de este estudio es que la eficiencia del gasto en energía de América Latina «es elevado» al ser el 0.9 por ciento del PIB regional. Pero la situación se valora como “críticamente alta” en Nicaragua y República Dominicana, donde el gasto en energía es del 1.7 por ciento y 1.9 por ciento del PIB, respectivamente.
La política de los subsidios responde a una acción de los gobiernos para amortiguar el alza en el precio internacional del barril de petróleo que desde hace poco más de tres años ha fluctuado entre 90 y 100 dólares.
SE DEBE REFORMAR
En Nicaragua es donde se destinan más fondos públicos para el subsidio a la tarifa eléctrica: 200 dólares por habitante. El promedio en la región es de 61 dólares.
La ineficiencia de la política se evidencia además en que en el país existe “uno de los costos de generación más elevados de la región y del mundo”. El estudio refleja que el valor del kilowatio hora en términos del PIB per cápita diario era de 3.5 por ciento para 2011. En los otros países el rango estaba entre 0.5 por ciento y 2.5 por ciento.
Existen problemas serios si estos costos no se reducen a nivel que sean compatibles con la voluntad sociopolítica de pago de la demanda.
El Presupuesto General de la República de 2014 destina 995.5 millones de córdobas (39 millones de dólares) para mantener subsidiadas las tarifas de energía eléctrica, agua potable y telefonía a la población vulnerable, las universidades públicas y centros técnicos.
De ese monto, 291.7 millones de córdobas (11.4 millones de dólares) serán para que el Estado pague a la distribuidora TSK Melfosur por el subsidio a los asentamientos.
Sin embargo, esta cantidad podría elevarse, el Gobierno tendría que asumirla y para cubrir el déficit deberá absorberlo vía deuda pública interna como lo hizo en 2013.
Hasta septiembre de 2013 el Gobierno pagó a TSK y le devolvió 1,109.9 millones de córdobas (43.5 millones de dólares) en concepto de subsidio a la tarifa e impuestos, monto superior en 9.4 por ciento a lo transferido para el mismo período de 2012, según el Informe de Ejecución Presupuestaria Enero-Septiembre 2013, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
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14.87 % aporta al sistema eléctrico las plantas eólicas.
12.16 % de la generación es por las plantas hidroeléctricas.
7.25 % de la energía eléctrica es por biomasa que aportan los ingenios azucareros.
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El organismo resalta que la sostenibilidad del sector, y en última instancia de una estrategia para reducir los niveles elevados de gasto, requieren tener cuidado de convalidar por la vía contractual costos de generación que exijan niveles tarifarios muy elevados.
Esto implica examinar las opciones y asegurarse que la máxima competencia y credibilidad posible permitan acceder a precios contractuales por la nueva generación eléctrica que puedan estar sustancialmente por debajo de los precios spot, y no tomar a estos como referencia para escribir contratos que luego no van a ser validados por la demanda.
“En el caso nicaragüense resulta obligatorio para facilitar la credibilidad de la política de reducción de costos, que en primera instancia se trabaje del lado de la racionalización de los subsidios, y que los mismos se acoten efectivamente a los grupos más vulnerables y la clase media baja urbana”, resalta el BID.
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REVISAR POLÍTICAS DE SUBSIDIO
Para el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (Ieepp), el Gobierno debe atender las recomendaciones de los organismos internacionales, como el BID, el Fondo Monetario Internacional (FMI), y la sociedad civil, de revisar la política de subsidios porque es costosa y a la vez ineficiente si no se focaliza a los grupos de población que realmente los necesitan.
Adelmo Sandino, investigador de Gobernanza e Inclusión Social del Ieepp, valora que si bien “el Gobierno vende la idea que el gasto al subsidio es para los más pobres, en la práctica no es así”, porque se benefician muchos segmentos con altos ingresos.
Esta afirmación se sustenta en el estudio del BID donde se estima que en Nicaragua hay mala distribución de los recursos porque “un 63 por ciento de la masa de subsidios al consumo de electricidad de los hogares no se dirige al cuarenta por ciento más pobre”. Aunque en el resto de Centroamérica el problema es similar; por ejemplo en Guatemala la relación es del 75 por ciento.
Sin embargo, para el BID, la política de subsidios a la energía en Nicaragua debe ser “evaluada, rediseñada e implementar una reforma” para cerrar la llave de “las filtraciones” del Presupuesto hacia sectores que no deben beneficiarse, como el residencial.
El ministro de Hacienda, Iván Acosta, asegura que no se contempla destinar más recursos en el Presupuesto ni otros préstamos para mantener subsidiada la tarifa eléctrica, al menos en 2014.
“Nosotros hemos estado revisando la evolución del precio (de generación) y creemos que ya el sector se está consolidando”, expresa Acosta, quien no confirma un cambio a corto plazo de la política, pero sí dice que se revisa.
FUGA MAYOR EN EL PAÍS
Al ser generalizados los subsidios eléctricos, las filtraciones de recursos son mayores para Nicaragua y República Dominicana donde llegan a cerca del uno por ciento de su PIB. Mientras, en El Salvador y Guatemala promedia el 0.2 por ciento del PIB y en Honduras el 0.6 por ciento, indica el estudio.
Para el BID “la magnitud de estas cifras sugiere la necesidad de atender este tema lo antes posible”, sin que esto implique generar ahorros dejando de subsidiar a los hogares más pobres, sino por el contrario, al focalizarse mejor el subsidio el Estado tendría ahorros al sacar del beneficio “a los hogares con ingresos más altos”.
Sandino reconoce que una reforma de este tipo supone “un reto grande al Gobierno” porque “modificar la estructura al sistema de subsidio y del gasto tributario va a significar en muchos casos tocar intereses” de grupos económicos, “y tocar incluso el bolsillo de muchos electores”.
El caso de Nicaragua se evalúa con particularidad por el BID al evidenciar que el problema es que el 65 por ciento del consumo eléctrico de los hogares está subsidiado, mientras que los datos de distribución del consumo indican que si el criterio fuera subsidiar solo al cuarenta por ciento más pobre, entonces solo 26 por ciento del consumo debería recibirlo.
NO BASTA CAMBIAR MATRIZ
La presión del costo del fuel oil —combustible derivado del petróleo para generar energía eléctrica— a las finanzas públicas y de las empresas motivó una agresiva estrategia de atracción de inversión privada para revertir la matriz energética del país. La meta es que para 2017 ese cambio se haya alcanzado. Se va por buen camino.
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) registra que el cambio de la matriz energética entre 2007 y 2013 ha significado inversiones en el sector por 1,182 millones de dólares, de los cuales 919 son en fuentes renovables.
El BID plantea la necesidad de redireccionar en Latinoamérica el gasto tributario y mejorar la focalización del gasto público en asistencia social y en aquellos subsidios que operan por la vía de precios de la electricidad. Las potenciales ganancias de ser más eficientes por mejor focalización son, en promedio, de casi dos por ciento el PIB, lo que equivale también en promedio a casi nueve por ciento del gasto del Gobierno Central en los países de estudio, según el organismo.
Se reconoce que el cambio de matriz para reducir la dependencia del crudo es fundamental, pero acompañado con otras acciones como asegurar que esa transformación traiga una baja en los costos de generación, pues lo contrario suponen a futuro consecuencias fiscales.
Para el BID lo viable es que en los países se usen “mecanismos licitatorios bien diseñados y comparables, es mejor que apelar a arreglos o contratos bilaterales entre el Estado y el sector privado”. Chile y Uruguay son ejemplos, pero en Nicaragua los contratos de generación son negociados por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) y las plantas generadoras.
Otra recomendación es ampliar la cobertura del sistema. En la región, excepto, Costa Rica y República Dominicana, existe un porcentaje elevado de hogares sin acceso a la red pública, por encima de países sudamericanos como Chile y Uruguay.
Hasta 2011 Nicaragua sobresalía de nuevo al tener casi un tercio de la población sin cobertura eléctrica o acceso a la red pública, de acuerdo con el BID. Pero según la Empresa Nacional de Transmisión Eléctrica para diciembre de 2013 se logró llevar el sistema eléctrico al 74 por ciento de hogares a nivel nacional.
Ampliar la cobertura también trae retos presupuestarios, señala el BID, pues al incorporar al tercio de la población sin acceso a la red, según sus actuales niveles de ingreso, implicaría que esos hogares entrarían casi totalmente en el esquema de subsidio por bajo consumo y, dado su bajo nivel de ingreso, “permanecería en el mismo aún cuando se implementaran reformas para reducir las filtraciones”.
Por el costo fiscal latente a corto plazo el BID considera que se obliga a nivel regional a anticipar reformas en los esquemas de subsidio.
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