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Dado que la infraestructura se considera ahora el principal motor del crecimiento en el Sur Global, los gobiernos se ven presionados a construir, y con rapidez. Sin embargo, para la mayoría, el margen fiscal es limitado; la ayuda al desarrollo se está agotando; y la financiación climática, prometida desde hace tiempo, sigue siendo difícil de conseguir. Como resultado, los países están recurriendo al capital privado y reviviendo una vieja idea con renovada urgencia: las asociaciones público-privadas (APP).
Según el Banco Mundial, en 2024, los países de ingresos bajos y medianos recibieron 100,000 millones de dólares en inversión privada en infraestructura (PPI), un impresionante aumento del 20 por ciento con respecto al promedio anual de 83,700 millones de dólares del último lustro (2019-23). Sin embargo, la historia recomienda cautela. Si bien la lógica de movilizar financiación privada suele ser convincente, los resultados son dispares. Con demasiada frecuencia, los mercados emergentes se han basado en modelos promovidos por las instituciones financieras globales para el desarrollo sin prestar la debida atención a las limitaciones institucionales locales.
Además, la rentabilidad de algunos tipos de proyectos de infraestructura —es decir, una sólida relación riesgo-rentabilidad— tiende a ser limitada, incluso en las economías avanzadas. Por ejemplo, muy pocas carreteras han sido desarrolladas por el sector privado, que, por razones obvias, es menos propenso a suministrar bienes y servicios públicos no remunerativos. Esto es aún más cierto en el caso de los proyectos de infraestructura, que suelen conllevar una fuerte carga de deuda a largo plazo.
La experiencia de la India es ilustrativa. A principios de la década de 2000, el país lanzó uno de los programas de infraestructura de APP más grandes del mundo, con la esperanza de cerrar brechas masivas en puertos, aeropuertos, carreteras, energía, telecomunicaciones y servicios urbanos. Sin embargo, los resultados han sido dispares, en parte porque la expansión se produjo justo cuando las instituciones financieras de desarrollo (IFD) de la India se estaban desmantelando, tras las reformas del sector financiero de la década de 1990.
Dado que el gobierno favorecía las APP ante la falta de un mercado de bonos maduro o de IFD, India recurrió en gran medida a la banca pública para financiar proyectos de larga duración. Sin embargo, estas instituciones no estaban preparadas para proporcionar capital a largo plazo, evaluar el riesgo ni evaluar y supervisar proyectos de infraestructura complejos y arriesgados. A medida que la actividad de las APP se aceleró y la inversión privada en infraestructura aumentó entre 2007 y 2014, también lo hizo el crédito bancario al sector. La proporción de infraestructura en el crédito bancario no alimentario aumentó del 3.6 por ciento en 2007 a más del 15 por ciento en 2015. El crédito bancario nominal a infraestructura se multiplicó por más de seis, pasando de aproximadamente 1.4 billones de rupias (15,400 millones de dólares) a 9.2 billones de rupias.
A mediados de la década de 2010, las debilidades estructurales se hicieron evidentes. Muchos proyectos viales y energéticos se toparon con problemas de adquisición de terrenos, retrasos en la ejecución y proyecciones de demanda excesivamente optimistas. Los ingresos fueron inferiores a los esperados, los costos se dispararon y los promotores incurrieron en impagos. Las consecuencias fueron graves. Para 2018, el índice de activos improductivos brutos de los bancos indios había ascendido al 11.2 por ciento, uno de los más altos de las principales economías. Los bancos públicos, que habían financiado la mayoría de estos proyectos, soportaron una parte desproporcionada de la presión, con NPAs del 14,6 por ciento, en comparación con el 4,8 por ciento de los bancos privados. Casi 4 billones de rupias de fondos públicos se destinaron a recapitalizar los bancos.
India no es un caso aislado. Las APP de autopistas de peaje de España se enfrentaron a una situación similar: entre 2010 y 2014, nueve de cada diez proyectos de carreteras radiales fracasaron tras el colapso del volumen de tráfico, lo que obligó a la intervención gubernamental. Incluso el Reino Unido, a menudo citado como pionero en las APP, finalmente redujo su Iniciativa de Financiación Privada, alegando los elevados costes a largo plazo y la opacidad de los contratos. Desde entonces, ha iniciado el proceso de nacionalización de su red ferroviaria, tres décadas después de privatizarla.
A pesar de estos fracasos, los bancos multilaterales de desarrollo han seguido promoviendo las APP indiscriminadamente. Pero es hora de preguntarse por qué fracasan estos proyectos y qué deberían hacer los países de forma diferente. La respuesta no es rechazar las APP, sino comprender dónde son viables y dónde no. Entonces podremos centrarnos en el andamiaje institucional que sustenta los programas viables.
Sectores rentables como puertos, aeropuertos, telecomunicaciones y energía deberían ser viables, en principio, pero las carreteras, la infraestructura municipal y los ferrocarriles no suelen serlo. Los proyectos de infraestructura son inherentemente a largo plazo, conllevan un alto riesgo y están expuestos a la incertidumbre regulatoria, mientras que la financiación a medio plazo suele ser la mejor opción disponible. Estos proyectos también requieren mercados financieros profundos, un estricto cumplimiento de los contratos y una supervisión pública competente. En ausencia de estas condiciones, las APP tienden a socializar las pérdidas mientras privatizan las ganancias, lo que aumenta la probabilidad de retrasos, renegociaciones y, en última instancia, rescates financieros.
Existe una creciente necesidad de revitalizar las IFD a nivel nacional para complementar a los bancos multilaterales de desarrollo. Las instituciones nacionales desempeñan un papel fundamental en el desarrollo de la experiencia en financiación de infraestructura, ofreciendo préstamos a largo plazo, realizando la debida diligencia de los proyectos y atrayendo capital privado mediante garantías y estructuras de cofinanciamiento.
Por ejemplo, Helios Towers (constructor independiente de torres de telefonía móvil) combinó una modesta financiación de IED con una gran inversión privada para expandir la infraestructura de telecomunicaciones de forma rentable y sostenible en África. India también ha reconocido esta deficiencia. En 2021, el gobierno creó el Banco Nacional para el Financiamiento de Infraestructura y el Desarrollo con el fin de impulsar la financiación de infraestructuras y apoyar proyectos a lo largo de su ciclo de vida.
Pero ¿cómo pueden las IFD atraer fondos a largo plazo? La clave reside en aprovechar el ahorro interno, en particular de los fondos de pensiones y el sector asegurador, lo que a su vez exige mayores esfuerzos para promover el ahorro a largo plazo a través de estos instrumentos. También es importante desarrollar los mercados nacionales de bonos, como lo han hecho países como Corea del Sur y Malasia. Sin embargo, estos mercados presentan limitaciones debido a los riesgos asociados a la variable longevidad de las entidades privadas. Por ello, los instrumentos de bonos más exitosos para la financiación de infraestructuras son los bonos municipales en Estados Unidos y los Pfandbriefe en Alemania. En estos casos, los prestatarios son esencialmente organismos públicos respaldados por una compleja estructura institucional.
Finalmente, los gobiernos necesitan instalaciones sólidas para la preparación de proyectos, previsiones realistas de la demanda y capacidad regulatoria, no solo contratos legales con socios privados. Hay muchísimo en juego. La OCDE estima que las necesidades mundiales de infraestructura ascenderán a 6.9 billones de dólares anuales hasta 2030, siendo los países en desarrollo los que enfrentan los mayores déficits. La crisis climática añade mayor urgencia: sin sistemas resilientes de transporte, energía y agua, las economías emergentes seguirán siendo vulnerables.
La experiencia de la India ofrece una advertencia. Sin capacidad institucional ni solidez financiera, las APP pueden ser contraproducentes, creando una espiral viciosa de deuda, retrasos y desilusión. Para el Sur Global, el desafío no es solo construir más infraestructura rápidamente, sino construirla correctamente.
Los autores, Rakesh Mohan es presidente emérito y miembro distinguido del Centro para el Progreso Social y Económico de Nueva Delhi; Divya Srinivasan fue investigadora asociada del Centro para el Progreso Social y Económico de Nueva Delhi.
Derechos de autor: Project Syndicate , 2026
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