El régimen de Daniel Ortega quedó prácticamente inhabilitado para tocar siquiera un dólar del reciente préstamo que consiguió con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mediante un mecanismo de desembolso que el organismo multilateral pactó con el Gobierno de Nicaragua como condicionante para aprobarle un empréstito por 43 millones de dólares, según revela el documento Respuesta Inmediata de Salud Pública para contener y controlar el coronavirus y mitigar su efecto en la prestación de servicio en Nicaragua.
El documento, de 40 páginas, evidencia que Ortega no solo se sometió al condicionante de contratar a cuatro agencias externas para que ejecuten cada uno de los componentes del proyecto de salud durante los próximos 24 meses, sino que también aceptó que sea el propio BID el que haga los pagos a los proveedores y las agencias especializadas que participen en el programa de inversión, lo que explicaría por qué en el contrato del préstamo se eliminó la posibilidad de abrir una cuenta bancaria para gestionar desde ahí los recursos.
“El Banco realizará pagos directos a las agencias especializadas (OPS, Unops, Comisca, PCI o cualquier otro que se acuerde posteriormente), conforme solicitudes presentadas por la UGP (Unidad Gestora del Proyecto) al Banco (entiéndase al BID), basadas en los planes financieros de cada entidad”, se lee en el documento.
De los 43 millones de dólares aprobados para el proyecto al Gobierno de Nicaragua, la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (Unops), el Consejo de Ministros de Salud de Centro América (Comisca) y Project Concern International (PCI) serán los encargados de ejecutar 41.84 millones de dólares, es decir el 97 por ciento de los fondos prestados.
En la matriz de ejecución de proyectos, en el apartado relacionado con Tesorería y Gestión de Desembolsos, se explica que en el rubro “cuenta bancaria designada: no se contempla el uso de una cuenta específica para el proyecto, considerando el esquema de ejecución
acordado con el Prestatario (entiéndase Nicaragua), de desembolsar directamente a los proveedores y/o agencias especializadas en la adquisición de insumos médicos”.
Agustín Jarquín Anaya, el excontralor general de la República, quien ha trabajado con proyectos de organismos multilaterales, reconoce que este esquema no es usual en los préstamos externos que Nicaragua ha contratado con anterioridad y explica que pueden existir dos razones, aunque una de ellas tiene más peso que la otra.
Primero, pero con menor probabilidad, se debe al endurecimiento de las normas internacionales para evitar prácticas ilícitas y mayor control en las operaciones interbancarias; y una segunda razón, quizás la de más peso, es la pérdida de confianza del BID hacia el Gobierno de Nicaragua, por los problemas de transparencia de información que se han agravado en los últimos años.
Este esquema “no es común, no sé si esto es exclusivo para Nicaragua o se está haciendo en otros países… lamentablemente hay una política de no transparentar las cosas, de no darle acceso a la información pública, que debería ser pública, o el mismo Banco debería dar una explicación” sobre por qué se adoptó este mecanismo de desembolso directo.
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Como todo préstamo, Jarquín explica que generalmente los organismos financieros entregan los fondos a los gobiernos para que sean estos los que manejen el dinero, claro, cuampliendo siempre con parámetros ya establecidos por el prestamista, porque al final es un dinero que se va a pagar con fondos públicos.
“O sea, vos me das el préstamo, yo me hago cargo, yo lo voy a manejar, al final yo lo debo pagar, porque no tiene sentido de que usted me presta y usted me lo va a manejar, ¿cómo es el asunto? El asunto llama la atención, porque no es común, y amerita una explicación de las autoridades y del mismo organismo financiero”, enfatiza el excontralor.
El exgerente regional del Banco Centroamericano de Integración Económica, Róger Arteaga, admite que en 30 años de experiencia financiera no había visto un esquema como el que el BID está implementando con Nicaragua, que en el mundo financiero se conoce como préstamo de suplidor.
“Es es un préstamo con interventor, porque Hacienda no tiene ninguna capacidad de decir a quién le va a comprar, qué es lo que va a comprar o cuánto le va a pagar. Hacienda no tiene ese poder, se lo quitaron, lo tienen estos cuatros organismos que van a manejar el proyecto para que las cosas se hagan bien y entonces al final tal vez se llama un crédito de suplidores”, explica Arteaga, quien coincide con Jarquín de que hay una marcada desconfianza del organismo hacia el Gobierno.
“Es un préstamo que está a nombre de Nicaragua, pero que se va a desembolsar a los suplidores, a los que van a proveer los insumos y servicios que necesite el proyecto, no van a tocar ni un dólar y quien va a decidir el destino de los fondos son las cuatro instituciones que se van a contratar. No había visto en 30 años un crédito que sea manejado por instituciones externas del gobierno receptor”, enfatiza.
El pasado 3 de agosto Arteaga había mencionado que a Panamá, El Salvador, Costa Rica, Guatemala “no le han impuesto estas condiciones, sino que han confiado en la credibilidad, honradez y buen manejo de esos gobiernos” en los créditos que les han aprobado para hacer frente a la pandemia.
Ortega debe necesitar recursos
Jarquín, quien asegura que es sorprendente que el Gobierno haya accedido a este esquema de financiamiento estrictamente controlado, señala que si aceptó debe ser porque urge de recursos para atender la pandemia, pero advierte del riesgo de que la burocracia afecte al proyecto tomando en cuenta todo el extenso procedimiento requerido para hacer los desembolsos.
“Hay necesidad de recursos, porque este préstamo viene a dinamizar la economía”, pero además Jarquín agrega otro elemento: intención política, porque al invertirse en una red de laboratorios y mejorar de hospitales sin afectar lo ya asignado en el gasto público, lo puede vender entre la población como un logro la inversión realizada con el préstamo del BID. “Resuelve una situación local, una necesidad de la población, mejora un servicio, y obtiene claramente un rédito político”, precisa.
El estricto mecanismo
Si cuatro organismos independientes van a ejecutar todos el proyecto, ¿cuál es papel del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, designado por el Gobierno como ejecutor del proyecto por Nicaragua? ¿Cómo se hará el proceso de pago a los proveedores?
Según lo programado, el Ministerio de Hacienda, como órgano ejecutor designado por el Gobierno, creará la Unidad de Gestión del Programa, donde estarán las agencias ejecutoras, que se encargarán de desarrollar todas las actividades contempladas en el proyecto. En esta unidad, el Ministerio de Salud solo servirá de soporte técnico.
Hacienda deberá diseñar el plan de ejecución del proyecto, el POA, el manual operativo del proyecto; elaborará los documentos necesarios para las contrataciones previstas, previamente acordadas con el BID, además preparará los informes y reportes establecidos en el plan de monitoreo y evaluación del proyecto; realizará el monitoreo y seguimiento del proyecto, y solo supervisará la gestión financiera y elaborará los documentos para la contratación de las auditorías del proyecto.
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Además para pagar a los proveedores, Hacienda deberá presentar ante el BID un plan financiero de por lo menos tres meses sobre los compromisos de pagos directos a los proveedores, consultores contratados, contratistas, entre otros. “Dicho plan financiero deberá de contar con los acuerdos y cronogramas de pagos acordados con las instituciones que realizan las gestiones de compras”, se explica en el documento.
Y precisa: “El mecanismo de desembolsos será mediante la presentación de solicitudes de desembolso físicas y/o electrónica vía email”, previo acuerdo con Nicaragua.
Una vez que el BID haya materializado el pago a los proveedores o ejecutores del proyecto, el organismo multilateral enviará una copia de notificación del pago a Hacienda y el Banco Central, para que dicho desembolso se incorpore a la deuda pública contraída por Nicaragua con este préstamo.
“La Dirección General de Crédito Público a través de una interfaz con el Banco Central recibe la información del desembolso del préstamo (pago), la actualiza con el número de la minuta de débito, la aprueba y la envía por medio de Interfaz al Sigaf (Sistema Integrado de Administración Financiera), donde quedan completados los registros contables, presupuestarios y financieros del gasto realizado”, explica el BID en su documento.
Estricta supervisión
Es más, el BID puso como condicionante para realizar el primer desembolso en el marco del proyecto que ya se haya contratado a las primeras tres agencias que desarrollarán el proyecto. Se trata de la Unops la que se encargará de la gestión del diseño, contratación, supervisión de las obras, compra, distribución, e instalación de equipamiento; la Organización Panamericana de la Salud (OPS) como la agencia especializada para la prestación de asistencia técnica al Ministerio de Salud para el manejo de la pandemia Covid-19, y a la PCI como firma verificadora para las actividades del proyecto.
Será a través del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica que se trabajará en la adquisición de equipos insumos, medicamentos, equipos de protección personal y material de reposición periódica, en los términos acordados con el BID.
Al respecto, el BID señala que se optó por contratar a estas agencias porque “representan una fortaleza ante los desafíos de transparencia en la región. Las agencias cuentan con procedimientos que incluyen estándares de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas”.
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Tal será el poder del PCI que actuaría como supervisor externo del proyecto, que si identifica incumplimientos o retrasos en lo ya programado, el BID podría de inmediato suspender los desembolsos previstos a posteriori de iniciado el proyecto, hasta que Hacienda, como órgano ejecutor, corrija la situación.
El PCI deberá entregar informes tanto a Hacienda como al BID en las verificaciones que vaya realizando. Por ejemplo, esta firma verificadora deberá constatar que los productos y/o servicios a pagar cumplen la calidad y cantidades requeridas; y también deberá revisar las solicitudes de desembolsos ex post y su verificación estará a cargo de personal del BID y el auditor externo, quien además validará la implantación de las recomendaciones actuales y futuras (si hubiesen) hechas al proyecto.
Pero además Hacienda deberá presentar al multilateral, 120 días después del cierre fiscal, los informes financieros auditados anuales del proyecto, cuya auditoría deberá ser realizada por una firma independiente previamente avalada por el BID.
En otras palabras, Arteaga resume así el esquema: “Este Gobierno solo tendrá que escribir una cartita, lo que le digan estas cuatro instituciones: ministro esta orden es para comprar X o Y bienes, usted mande una carta al BID para que el BID le pague a los suplidores de bienes para que vengan los bienes a Nicaragua. O sea, no hay movimiento monetario, el BID le va a pagar a los que van a suplir los bienes y servicios. Es decir no habrá manoseo de fondos”.