Cuando llegué a la Misión de la USAID en Nicaragua en 1991, creía estar presenciando el comienzo de una transformación democrática duradera. Treinta y cinco años después, tras ver cómo gran parte de lo que los nicaragüenses y la comunidad internacional se esforzaron tanto por construir se desmorona por completo, me planteo qué entendimos y qué pasamos por alto sobre la construcción de una democracia capaz de perdurar.
Estas cuestiones cobran especial relevancia hoy en día en muchos países, incluido Estados Unidos, y un análisis detallado de aquellos momentos decisivos en la historia de Nicaragua podría ayudarnos a reflexionar sobre nuestro propio futuro y el de los muchos países en los que trabajamos para promover los valores democráticos.
El arte de gobernar democráticamente llega a Nicaragua
Violeta Chamorro había derrotado a Daniel Ortega en las históricas elecciones de 1990, poniendo fin a una década de gobierno sandinista. Nicaragua había quedado devastada por la revolución, la guerra civil, el colapso económico y con profundas divisiones políticas. Con la victoria de Chamorro, flotaba en el ambiente una sensación palpable de nuevas posibilidades y un optimismo tremendo.
Los nicaragüenses que habían huido del país regresaban a casa, determinados a reconstruir su patria. A ellos se sumaron diplomáticos, profesionales del desarrollo, economistas, especialistas en gobernanza, trabajadores humanitarios y expertos en administración pública procedentes de todo el mundo, de la Organización de Estados Americanos (OEA), de las Naciones Unidas (ONU), de instituciones financieras internacionales y de innumerables organizaciones no gubernamentales.
Entendíamos que unas elecciones, por sí solas, no bastaban para crear una democracia. Todos trabajamos junto a nuestros homólogos nicaragüenses para fortalecer la Asamblea Nacional y los tribunales, profesionalizar la administración pública, mejorar los gobiernos locales, respaldar a la sociedad civil e incrementar la transparencia.
Sin embargo, el desarrollo democrático iba mucho más allá de las instituciones nacionales. Dado que las democracias también dependen de ciudadanos educados y sanos que gocen de oportunidades económicas y de la confianza en que el gobierno puede responder a sus necesidades, construimos el proceso en ambas direcciones: desde las instituciones nacionales hacia abajo y desde las comunidades hacia arriba.
Así, capacitamos a alcaldes y concejales para que gobernaran con mayor eficacia y respondieran a sus electores. Ayudamos a las organizaciones cívicas a aprender cómo identificar las necesidades de sus comunidades, a abogar (defenderlas) por ellas y exigir rendición de cuentas al nuevo gobierno. Este esfuerzo se expandió a las escuelas, universidades, sistemas de salud y empresas.
Se estaba poniendo en práctica la construcción democrática o el arte de gobernar democráticamente en su sentido más amplio.
Construyendo un futuro compartido
Recuerdo haber visitado una cooperativa de viudas en las montañas de Jinotega. Sus esposos habían muerto luchando en bandos opuestos de la guerra. En lugar de permanecer divididas, se unieron para reconstruir sus vidas y sus comunidades.
Este tipo de reconciliación entre personas que decidieron que su futuro compartido era, en última instancia, lo más importante, construye la democracia en su nivel más básico. Las transiciones democráticas tratan, en el fondo, sobre relaciones humanas. Las constituciones pueden establecer reglas y las elecciones pueden transferir el poder, pero las sociedades que emergen de un conflicto también deben reconstruir la confianza.
Otro recuerdo me transporta al río Coco, donde viajamos en canoa para entregar nuevos libros de texto titulados “Azul y Blanco” a escuelas aisladas. Con el apoyo del gobierno de Estados Unidos, Nicaragua había elaborado estos textos y capacitado a los maestros en su uso.
En lugar de estar repletos de consignas revolucionarias e imágenes de fusiles, ametralladoras y granadas, los libros ayudaban a los niños pequeños a contar utilizando frutas y otros objetos cotidianos; además, sus lecciones enfatizaban la familia, la cooperación, el respeto y la ciudadanía. Quedaba claro que no nos estábamos limitando a reemplazar libros de texto; estábamos invirtiendo en la siguiente generación de ciudadanos.
Superando una tormenta que no amainó
Siete años después de que comenzara esta labor, en 1998, el huracán Mitch azotó el país. La tormenta devastó gran parte de Centroamérica. En Nicaragua, las lluvias torrenciales desencadenaron el colapso catastrófico de una parte del volcán Casita, sepultando comunidades enteras y matando a miles de personas. Inmediatamente después, viajé allí con mis colegas. Recuerdo haber permanecido en silencio sobre el lodo endurecido, donde juguetes de niños, zapatos, jirones de ropa y otros vestigios de vidas ordinarias yacían dispersos.
Durante años trabajamos en esas comunidades; ahora la gente que habíamos conocido, así como las clínicas y cooperativas que habíamos respaldado, habían desaparecido.
Sabíamos que teníamos que empezar de nuevo. Y así lo hicimos.
La comunidad internacional y nuestros homólogos nicaragüenses redoblaron sus esfuerzos. Se reconstruyeron carreteras, puentes, escuelas, clínicas, viviendas y sistemas de abastecimiento de agua. Continuamos invirtiendo en educación, gobiernos locales, instituciones públicas, sociedad civil, salud y oportunidades económicas.
En aquel momento, aquello parecía otra muestra de la resiliencia democrática del país. Sin embargo, hoy creo que interpretamos mal en qué punto de su recorrido democrático se encontraba Nicaragua.
Sí, habíamos fortalecido las instituciones, así como las leyes y políticas destinadas a hacerlas funcionar. Habíamos capacitado a servidores públicos, maestros, jueces, funcionarios locales y líderes comunitarios. Incluso los ciudadanos de a pie habían aprendido a abogar por sus comunidades y exigir rendición de cuentas.
Esos logros fueron genuinos y no deben minimizarse o restarles valor simplemente porque sabemos lo que ocurrió después.
No obstante, en algún momento empezamos a actuar como si gran parte de la transición democrática ya estuviera completada, convencidos de que Nicaragua había alcanzado una meta real. Sin embargo, esa meta era artificial: la financiación disminuyó. Las multitudes de expertos internacionales se redujeron. Los asesores experimentados rotaron hacia otras misiones. Los gobiernos y las organizaciones internacionales se enfrentaron a nuevas crisis en otras latitudes.
Eso es lo habitual en el ámbito de los asuntos exteriores y el desarrollo. Los recursos son finitos. Las prioridades cambian. Los oficiales del Servicio Exterior rotan. Los proyectos concluyen. Pero, tal vez, permitimos que los ritmos de nuestras propias instituciones condicionaran nuestra forma de entender el desarrollo democrático de Nicaragua.
Medíamos el progreso en estadísticas: en estrategias de tres y cinco años, evaluaciones de proyectos, leyes aprobadas, instituciones fortalecidas, personas capacitadas y programas completados con éxito.
Una estrategia a largo plazo
La historia utiliza una vara de medir diferente. Se pregunta si las instituciones —y las personas a quienes se les confían— se mantienen independientes y resilientes 10, 20 o 30 años después.
Daniel Ortega lo comprendió. Tras perder el poder, no abandonó sus ambiciones políticas. Con los años, logró colocar a sus leales precisamente en aquellas instituciones concebidas para ejercer contrapesos al poder político: la Corte Suprema de Justicia, el Consejo Supremo Electoral, la Asamblea Nacional y otras instancias del Estado. No necesitó abolir dichas instituciones. Estas continuaron ahí, pero su independencia se desvaneció de forma gradual.
Aquí es donde el contraste entre los horizontes temporales cobra especial importancia. Ortega persiguió una estrategia política coherente a lo largo de décadas. Mientras tanto, las administraciones estadounidenses cambiaron, las mayorías en el Congreso se transformaron, las prioridades de política exterior evolucionaron y tanto la financiación como la atención internacional fluctuaron.
La estrategia a largo plazo de Ortega me recuerda a la de Fidel Castro en Cuba, quien consolidó su poder político durante décadas, construyendo un sistema capaz de resistir circunstancias cambiantes y vaivenes de la presión internacional.
Hoy en día, Nicaragua también ha retornado a un régimen autoritario. Los medios independientes y la sociedad civil han sido severamente restringidos. Los opositores políticos han sido encarcelados o forzados al exilio. Las instituciones que alguna vez ofrecieron esperanza de una consolidación democrática han quedado bajo el control del gobierno.
Esto no constituye una crítica, ni mucho menos un reproche, hacia los dedicados profesionales que trabajaron en Nicaragua ni hacia los programas en sí mismos. Sigo estando enormemente orgullosa de haber formado parte de ese esfuerzo.
Pero la consolidación democrática no se rige por el calendario de un proyecto. Construir un tribunal es una cosa; mantener un cuerpo de jueces comprometidos con su independencia es otra muy distinta. Aprobar una ley electoral puede resultar difícil; desarrollar una cultura política en la que los candidatos acepten la derrota en las urnas es mucho más duro. Capacitar a alcaldes y concejales es importante; continuar eligiendo líderes locales que consideren el cargo público como una encomienda sagrada lo es aún más.
La democracia trasciende generaciones. Los niños tienen que aprenderla; las comunidades tienen que practicarla; los ciudadanos tienen que participar en ella; los servidores públicos tienen que administrarla; los tribunales tienen que protegerla; los líderes políticos tienen que respetarla. Y, entonces, el ciclo debe comenzar de nuevo con la siguiente generación.
Mirar atrás para mirar hacia adelante
Conocer el resultado final tienta a mirar atrás y declarar que los esfuerzos de desarrollo democrático de los años noventa fueron un fracaso, pero eso sería un error.
El progreso fue real. Se mejoraron vidas. Las comunidades se fortalecieron. Las instituciones adquirieron mayor capacidad. Los ciudadanos obtuvieron una voz más fuerte en la gestión gubernamental.
La lección más valiosa aquí y que, a la vez, es también una lección de humildad: confundimos el progreso con la permanencia. En realidad, la democracia nunca está completa.
Quizá necesitábamos pensar menos en cuándo concluiría la transición democrática de Nicaragua y más en cómo podía sostenerse a lo largo de las generaciones. Requeríamos instituciones, leyes, políticas y recursos, pero también precisábamos personas comprometidas con su defensa. Y exigíamos que ese compromiso perdurara de una generación a otra.
Esa lección se ha quedado grabada en mí. Al observar cómo las instituciones democráticas se ven sometidas a tensiones en países de todo el mundo, incluido el nuestro, me descubro volviendo cada vez más a lo que Nicaragua me enseñó: la democracia no se sustenta por sí sola. Depende de personas dispuestas a hacer valer el Estado de derecho, aceptar la legitimidad de las elecciones, tolerar a la oposición, proteger las instituciones independientes y situar a dichas instituciones por encima de las personas y de los partidos políticos.
Las circunstancias actuales son, por supuesto, distintas, por lo que deben evitarse las comparaciones simplistas. Sin embargo, hoy estoy mucho menos dispuesta a dar por sentado que las instituciones democráticas de larga data —incluidas las nuestras— son intrínsecamente seguras. Ninguna democracia puede permitirse el lujo de dar por sentadas sus instituciones, ni a las personas y normas que las sostienen.
Logramos un progreso extraordinario en Nicaragua. Pero el progreso no era la permanencia y, en lo que respecta a la democracia, no existe una línea de meta.
La autora es diplomática de carrera jubilada del Servicio Exterior de EE. UU., integrante de las organizaciones National Security Leaders for America y The Steady State, y especialista en asuntos internacionales y desarrollo con sede en Springfield Virginia. Codirige el Grupo de Discusiones sobre América Latina y el Caribe en la casa histórica Dacor Bacon House en Wahington D.C.
Este artículo fue publicado originalmente en inglés en Foreign Service Journal https://afsa.org/fsj/foreign-service-journal/democracy-has-no-finish-line-lessons-nicaragua y ha sido traducido con la ayuda de IA con la supervisión de un editor.
