Adolfo Acevedo Volg (*)
En el enfoque convencional sobre “sostenibilidad de la deuda”, el espacio fiscal se refiere a la capacidad de los gobiernos para enfrentar sus necesidades de gasto sin menoscabar su capacidad de atender al servicio de su deuda actual y futura.
Este enfoque apunta a restringir el crecimiento del gasto primario del Gobierno —es decir el gasto del Gobierno sin contar el servicio de la deuda pública, lo cual implica restringir severamente el incremento del gasto en capital humano e infraestructura básica— con el propósito de asegurar su capacidad para afrontar en todo momento el servicio de la deuda.
Paralelamente se busca obtener crecientes superávit primarios para lograr la obtención de déficit fiscales globales cercanos a cero o incluso de superávit globales, con el objetivo de lograr la reducción de la relación deuda-PIB lo más rápido posible, hasta alcanzar el “umbral de sostenibilidad” de la deuda.
Esto implica una permanente presión sobre el crecimiento del gasto primario, incluso cuando los ingresos fiscales se incrementan, y para destinar los incrementos en la recaudación a aumentar los pagos de la deuda pública.
Vale la pena analizar entonces lo que puede considerarse como un “umbral sostenible” de la relación deuda pública-PIB. Conforme al enfoque convencional, se considera que, para los países en desarrollo y las economías emergentes, el 40 por ciento es la proporción deuda pública-PIB que no debería ser infringida a largo plazo.
Existe una tendencia a tratar este punto de referencia para la relación deuda pública-PIB como “óptimo” en el sentido específico que cruzar estos umbrales plantea amenazas a la sostenibilidad de la deuda.
Pero en el documento del FMI “ Assessing sustainability ” los autores hacen una advertencia importante: “ vale la pena hacer hincapié en que una proporción de la deuda por encima de 40 por ciento del PIB no necesariamente implica una crisis —de hecho… hay un 80 por ciento de probabilidad de no tener una crisis— (incluso cuando la proporción de la deuda supera el 40 por ciento del PIB)”.
Al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que el denominado “umbral de sostenibilidad” no depende solo del nivel de la deuda, sino también de su composición.
Para los países con acceso a los mercados financieros, el umbral de sostenibilidad de la deuda pública está dado por aquel nivel de la misma como fracción del PIB que minimice el riesgo de una detención súbita del refinanciamiento de los vencimientos anuales de la deuda pública, por parte de los inversionistas.
Sin embargo, para los países en desarrollo que solo tienen acceso a flujos de financiamiento concesional, la continuidad del refinanciamiento depende de la voluntad de las fuentes de cooperación oficial de continuar apoyando las inversiones en el capital físico y humano del país.
El denominado “umbral” de la sostenibilidad de la deuda pública no toma en cuenta esta diferencia entre los patrones de toma de decisiones de los mercados financieros privados, y de los proveedores oficiales de créditos concesionales. Esta diferencia afecta no solo los patrones de decisión de los acreedores, sino también el costo del financiamiento.
Al respecto, cabe recordar que la viabilidad de la contratación de deuda depende crucialmente de la diferencia entre la tasa de interés y la tasa de crecimiento del PIB. Esto se señaló hace más de medio siglo por Evsey Domar: “El problema de la carga de la deuda es esencialmente un problema de lograr un creciente ingreso nacional”.
Este autor hizo hincapié sobre este punto una vez más 50 años después, “la solución adecuada del problema de la deuda no radica en atarnos a nosotros mismos en una camisa de fuerza financiera, sino en el logro de un crecimiento más rápido del PNB ”.
Así, en caso de que el coeficiente deuda/PIB al inicio del periodo sea por ejemplo de 56 por ciento —el nivel actual de Nicaragua—, sería suficiente con que por ejemplo la tasa de interés fuese inferior en dos puntos porcentuales a la tasa de crecimiento económico para que el objetivo de mantener invariable la relación deuda/PIB fuese compatible con un déficit primario del orden del 1.12 por ciento del PIB .
Si se desea reducir gradualmente la relación deuda/PIB, bastaría con que el déficit primario fuese equivalente al cero por ciento del PIB. Ello contrasta con la exigencia de generar continuos y crecientes superávit primarios (antes del pago de intereses) e incluso superávit globales (después del pago de intereses).
Por otra parte, cuando se contrata deuda, es decir cuando se adquiere un pasivo, para financiar inversión pública, la contrapartida en la hoja de balance del sector público es la constitución de un activo. Un país puede estarse endeudando porque está invirtiendo fuerte en la constitución de acervos fundamentales para el desarrollo y no como reflejo de desequilibrios macroeconómicos.
Lo determinante para decidir sobre adquirir una deuda o no debe ser la calidad de los activos que se adquieren —esto es la calidad del Programa de Inversiones— y su efecto esperado en términos de desarrollo, es decir su rendimiento económico y social.
En este sentido, la adquisición de una deuda concesional se justifica plenamente si existen inversiones de alta rentabilidad económica y social, cuyo rendimiento esperado en términos de crecimiento y desarrollo supere el costo de la deuda contratada.
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