Adolfo Acevedo Vogl*
La transformación del sistema tributario jamás es un fin en sí. En todo caso, la justificación fundamental para esta transformación estriba en lograr que el sistema tributario sea capaz de generar los recursos indispensables para asegurar una serie de prestaciones sociales básicas que deben hacerse extensivas a toda la población a través de una estructura tributaria de bases amplias —es decir con muy limitados privilegios fiscales bajo la forma de exenciones y exoneraciones, y los que existan lo hagan principalmente para proteger a la población de menores ingresos—, y cuya carga se distribuya conforme al principio de capacidad contributiva, de manera que quienes ganen más aporten proporcionalmente más.
Se trata de asegurar la realización más plena del “Estado Social y Democrático de Derecho”, el cual enfrenta la exigencia de que los derechos sociales y económicos descritos en las normas constitucionales, además de los derechos civiles y políticos, sean realmente accesibles y disfrutables. En este caso, se concibe como responsabilidad ineludible del Estado llevar a cabo las acciones y políticas que aseguren la materialización efectiva del derecho de todas las personas a una serie de prestaciones y servicios públicos y sociales de calidad.
El acceso lo más universal posible a servicios de educación y salud y a infraestructura básica de calidad, a la protección social, y a otros servicios públicos y sociales, se constituye no solo en un prerrequisito y un elemento fundamental del proceso de desarrollo con equidad, sino que, en nuestro caso, se constituye además en una condición fundamental para aprovechar, al máximo posible, el limitado tiempo que resta del bono demográfico.
Esto es condición sine qua non para otorgar legitimidad al sistema tributario. Los ciudadanos apreciarán como justo y legítimo un sistema tributario que devuelve los recursos transformados en bienes de elevado valor social. Una transformación a fondo del sistema tributario solo se justifica en aras de lograr este objetivo. Para avanzar en esta dirección, la secuencia adecuada de la reforma fiscal debe ser:
1) Determinar cuál es el costo que tendrá proporcionar acceso lo más universal posible a una serie de prestaciones básicas —educación y salud de calidad, agua potable y saneamiento, protección social, otros— y el nivel de ingresos requerido para llegar a cubrir el costo de dichas prestaciones;
2) Para lograr dichos ingresos, se debe asegurar en primer lugar la ampliación de la base gravable, es decir, reducir a un mínimo el número y alcance de las exenciones y exoneraciones, reduciendo el gasto tributario que estas representan, por ejemplo, a solo un uno por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).
3) Se deben asegurar cambios en el diseño de los impuestos que mejoren su progresividad y su capacidad recaudatoria: debe recordarse que para que el Estado cuente con el financiamiento necesario para sostener niveles adecuados de gasto social, y para que se logren los efectos distributivos esperados, es fundamental que la estructura de financiamiento de este gasto descanse con mayor fortaleza relativa sobre los estratos de mayores ingresos, en lugar de que lo haga sobre los estratos medios y bajos.
4) Cuando se haya logrado la expansión de las bases imponibles del sistema tributario, de manera que todas las personas y sectores con la capacidad de hacerlo contribuyan por parejo al financiamiento de los bienes y servicios públicos y sociales (principio de generalidad), y el fortalecimiento de aquellos tributos cuya carga relativa sea afrontada en mayor proporción por los sectores de mayor capacidad contributiva (principio de progresividad), puede plantearse la reducción de las tasas impositivas.
Es difícil exagerar la importancia de esta secuencia. En otros términos, puede leerse así: primero asegurar lo fundamental, luego la reducción de las tasas.
Pero además debe asegurarse que se realicen las transformaciones institucionales indispensables para que los ciudadanos y ciudadanas aprecien en el sistema tributario, en vez de un sistema establecido de exacción forzosa de recursos para sostener a administraciones públicas percibidas como poco transparentes e ineficaces, como el medio necesario, legítimo y justo, para el logro de objetivos públicos que reflejen la voluntad y las preferencias colectivas de la sociedad.
Aquí debe remarcarse en primer término que la legitimidad del sistema tributario no es independiente de la legitimidad y confianza ciudadana en la acción del Estado como un todo. Esto requiere de respeto irrestricto al principio de legalidad y a los derechos ciudadanos, división de poderes, absoluta transparencia y rendición de cuentas por parte de las autoridades, acceso a la información pública, total apertura a la auditoría social y un combate sin cortapisas a la corrupción.
(*)Economista
Ver en la versión impresa las páginas: 2 C
