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Como bien señaló el canciller alemán Friedrich Merz en la Conferencia de Seguridad de Múnich de este año, el destino de Europa está ahora en sus propias manos. Seguir como siempre en la Unión Europea no será suficiente para afrontar este desafío.
De hecho, la UE debe reconocer que, en el corazón de su malestar actual, reside una asimetría político-económica. Esto se hace dolorosamente evidente en el compromiso de la UE de acoger a Ucrania como miembro de pleno derecho. Si bien la futura adhesión de Ucrania a la UE promete grandes beneficios a largo plazo, los costos del ajuste —en el sector agrícola, los mercados laborales y los presupuestos públicos— serán inmediatos, desigualmente distribuidos y políticamente sensibles.
A medida que estos costos se hacen más evidentes, el compromiso estratégico de Europa choca con las limitaciones internas. Como resultado, la UE parece reticente a avanzar, aun cuando sus líderes insisten en que la adhesión de Ucrania sigue siendo imperativa. El mayor problema ha sido una falla de coordinación: el proceso de adhesión requiere decisiones políticas interdependientes —sobre ratificación, reformas de apertura del mercado y adaptación presupuestaria—, ninguna de las cuales es políticamente neutral.
Los gobiernos de los Estados miembros de la UE se enfrentan a restricciones electorales, límites fiscales y resistencia de sus electorados nacionales, cuyas filas han aumentado en previsión de los próximos costes del ajuste. Ningún gobierno quiere actuar primero sin garantías creíbles de que otros absorberán costes comparables. Si bien se ha establecido un consenso estratégico, se han producido retrasos, nuevas exigencias de condicionalidad y lentitud procesal, ya que actuar en solitario es arriesgado.
Esta dinámica refleja un problema común en la formulación de políticas económicas. Los mercados a menudo no financian proyectos arriesgados, intensivos en capital y de lenta amortización. En estos casos, los gobiernos deben intervenir no porque dichos proyectos carezcan de valor, sino porque los actores privados no pueden soportar la incertidumbre.
De igual manera, los gobiernos de la UE tienen dificultades para dar el siguiente paso en la adhesión de Ucrania, no porque la ampliación carezca de valor estratégico, sino porque los riesgos políticos internos se concentran en el inicio, mientras que los beneficios residen en el futuro. En otras palabras, Europa intenta realizar una inversión estratégica de alto riesgo sin garantías.
Lo irónico es que la UE ya ha demostrado su capacidad para abordar problemas de coordinación similares. Por ejemplo, recientemente lanzó iniciativas industriales a gran escala para promover baterías, semiconductores e hidrógeno, proyectos que se consideran estratégicamente necesarios, pero que no pueden ser financiados por fuentes privadas.
La estrategia de la UE en estos ámbitos consistió en compartir el riesgo mediante la inversión pública coordinada, absorbiendo las pérdidas iniciales y sincronizando la acción transfronteriza. La participación fue asimétrica, limitada en el tiempo y se planteó como una forma de coordinación para mejorar la eficiencia.
Esta experiencia ofrece una lección para la ampliación de la UE. Si Europa quiere asumir compromisos creíbles con Ucrania, debe reducir el coste político de aceptar. Esto empieza por ser honesto sobre las implicaciones del proceso. La adhesión de Ucrania generaría verdaderas presiones de ajuste. Los productores agrícolas de algunos Estados miembros se enfrentarían a una mayor competencia; los sectores con uso intensivo de mano de obra sufrirían efectos sobre los salarios y el empleo; y las asignaciones presupuestarias se modificarían.
Dado que los gobiernos democráticos tienen buenas razones para preocuparse por estos ajustes, reconocerlos es un requisito previo para una formulación de políticas creíble. Si se ignoran, la resistencia a la adhesión de Ucrania se manifestará posteriormente en forma de vetos, exigencias de salvaguardias adicionales y otras demoras. La cuestión no es si la ampliación conlleva costes, sino si estos se absorberán de forma descontrolada y políticamente desestabilizadora, en lugar de repartirse y distribuirse gradualmente.
Una forma de amortiguar el impacto es considerar la adhesión de Ucrania como una inversión colectiva respaldada por estructuras temporales y específicas de reparto de riesgos. Los mecanismos de ajuste a nivel de la UE —basados vagamente en las herramientas de política industrial existentes— podrían ayudar a los gobiernos a gestionar las perturbaciones sectoriales y las tensiones presupuestarias durante la transición.
Los Estados miembros seguirían siendo, por supuesto, los principales contribuyentes, y su nivel de participación reflejaría su exposición y capacidad fiscal. Las instituciones de la UE se coordinarían, y los bancos públicos de desarrollo distribuirían los costes a lo largo del tiempo mediante préstamos y garantías. Este enfoque no debería depender exclusivamente de los presupuestos públicos.
La adhesión de Ucrania también generaría ganadores y perdedores dentro de cada Estado miembro. Muchas empresas exportadoras, proveedores de logística, constructoras e instituciones financieras estarán bien posicionadas para beneficiarse de la reconstrucción y una mayor integración de Ucrania. Movilizar a estos beneficiarios mediante mecanismos de cofinanciación e inversión ampliaría las coaliciones políticas y facilitaría la defensa de la ampliación a nivel nacional.
Fundamentalmente, todo el apoyo tendría un límite temporal, estaría limitado y vinculado a hitos de adhesión claros. El objetivo no es proporcionar una compensación permanente, sino garantizar la viabilidad política.
La misma lógica también favorece un enfoque más integrado para la reconstrucción posbélica de Ucrania. Tratar la reconstrucción y la ampliación como vías separadas las hace más frágiles. Las inversiones coordinadas en capacidad industrial y de defensa, modernización agrícola, sistemas energéticos e infraestructura podrían generar beneficios a largo plazo tanto para Ucrania como para los actuales Estados miembros, convirtiendo la ampliación de un problema de redistribución en un proyecto conjunto de desarrollo sistémico.
Una ampliación gradual o «ligera» puede ayudar a gestionar el ajuste, pero también conlleva riesgos. Si las etapas intermedias sustituyen los pasos hacia la adhesión, la credibilidad de la UE se verá afectada. Para Ucrania, lo más importante es un compromiso claro de que el cumplimiento de los criterios conducirá a la plena adhesión.
Pero la credibilidad no es solo una cuestión de intención; también es una cuestión de capacidad. Si las promesas no se pueden mantener políticamente, con el tiempo se incumplirán, y las consecuencias serán estratégicamente perjudiciales. Sin mecanismos para gestionar los costes del ajuste, la UE corre el riesgo de caer en la ambigüedad, ya que los compromisos de alto nivel se acompañan de plazos indefinidos.
Para Ucrania, las señales contradictorias debilitarán los incentivos para la reforma y complicarán la reconstrucción. Para Europa, socavarán la disuasión. La decisión de Europa no es si asumir los costos de la adhesión de Ucrania, sino si asumirlos deliberadamente a través de instituciones que hagan sostenible el compromiso. De lo contrario, la credibilidad de Europa se verá erosionada desde dentro.
La adhesión de Ucrania va mucho más allá de Ucrania. Se trata de si la UE puede adaptar su modelo de ampliación a un mundo donde la geopolítica y la economía están estrechamente entrelazadas. Una unión que ha aprendido a moldear los mercados internos no puede depender únicamente de las fuerzas del mercado al integrar un país tan grande y estratégicamente importante como Ucrania.
En este contexto, la credibilidad no se basará en declaraciones, sino en instituciones y políticas que den credibilidad a los compromisos. En lo que respecta a la adhesión de Ucrania, Europa no puede permitirse faroles, ya que su propio futuro depende cada vez más de ello.
El autor es profesor de Ciencias Políticas de la Universidad Centroeuropea, fue rector interino y presidente de la CEU en 1996-1997.
Derechos de autor: Project Syndicate, 2026.
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