Isolda Meléndez Amador
Se discute mucho sobre el tema de si las privatizaciones son ventajosas o no y considero de utilidad abordar el asunto con las estadísticas en la mano, con el fin de contribuir con los estudiantes y hacedores de política sobre el conocimiento del tema.
En primer lugar, dos lecciones claras resaltan de la literatura sobre la investigación empírica de este fenómeno de privatizaciones que se han realizado en la última década, tanto en los países en transición hacia economías de mercado de Europa que antes tenían economías planificadas, así como también en el proceso de privatización y desregulación en los países de América Latina, donde a partir de finales de los 80 más de 2,500 empresas públicas se han privatizado a través de toda la región, incluyendo empresas de servicios públicos, bancos, compañías de seguros, puertos, carreteras, líneas aéreas y hasta tiendas al menudeo
La primera lección es que las empresas de gestión privada invariablemente han tenido mejor desempeño que las de gestión estatal. En otras palabras, cualquier grado de privatización es mejor que ninguno, independientemente de que se cuente o no con un entorno estable competitivo antes de privatizar, como sería lo ideal.
La segunda lección, sorprendente por cierto, es que las empresas privadas que empiezan su gestión como iniciativa privada están “rankeadas” como las más eficientes, seguidas por las privatizadas administradas por adquirentes inversionistas no relacionados con la gestión anterior, sean éstos locales o extranjeros. En tercer lugar aparecen las empresas privatizadas pero administradas por antigua administración. Éstas son menos eficientes y menos productivas, pero aún estas últimas se “rankean” como mejores que las empresas de administración estatal.
En el caso de la experiencia en economías del anterior mundo socialista —países de Europa del Este y de Europa Central— es impresionante y sin precedentes la privatización de cientos de miles de pequeñas empresas y establecimientos de servicios y alrededor de 60,000 medianas y grandes empresas privatizadas en menos de una década. Esto es aproximadamente 10 veces el número de privatizaciones en todo el resto del mundo en los 10 años anteriores. Asimismo lo es el número de nuevas empresas que se han creado. De acuerdo a estudios del Banco Mundial y del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (EBRD), en 1995 el sector privado se había desarrollado más en estas regiones que en la mayor parte de países de la anterior Unión Soviética (con excepción de Rusia, por supuesto).
Lo que sí constituye una evidencia incuestionable es que las empresas privadas, sin importar que método de privatización se usó, son las de mayor éxito en Europa Central ex socialista y es allí, casualmente, donde el desarrollo del entorno del sector de negocios privados en su derecho de propiedad es mejor en relación con los países de la anterior Unión Soviética.
En América Latina, a mediados de 1970, la cobertura del sector de empresas estatales había crecido más allá de lo que se considera sector estratégico. Esto obedeció a una estrategia de desarrollo estructural, basada en la idea de que un sector público gigante reduciría la vulnerabilidad del país ante choques externos y a una visión social de interés público, como por ejemplo, la provisión de servicios para la población a precios bajos.
A mediados de los 80, en la mayor parte de estos países las empresas estatales ya registraban grandes pérdidas o estaban quebradas, eran una carga pesada en las finanzas públicas y en consecuencia, provocaban un fuerte proceso inflacionario y una pobre provisión de servicios públicos. Este desbalance requería la imperiosa necesidad de reformar el sistema y los gobiernos vieron la urgente necesidad de obtener recursos líquidos en el corto plazo, vendiendo activos estatales. La decisión de embarcarse en masivas privatizaciones en América Latina traía el gran reto para los gobiernos de cuáles empresas vender y cómo venderlas. Tal vez lo más difícil era cómo crear un nuevo marco regulatorio consistente con un sector privado rápidamente involucrado en actividades que tradicionalmente habían sido reservadas para el gobierno. Además, poco se sabía de este tema en el mundo académico y gerencial, parte de la explicación de muchos errores.
Los gobiernos tienen múltiples objetivos en la privatizaciones : Incrementar el ingreso del gobierno (Chile, Argentina, México, Nicaragua), reducir el tamaño del sector público (Perú, Argentina, Chile, México, Nicaragua), incrementar eficiencia, y distribución amplia de la propiedad (Argentina, Mexico, Perú), etc. Si no están definidos los objetivos, se pueden crear muchos conflictos políticos. Independiente de los objetivos, la experiencia en AL nos muestra que es fundamentalmente importante que las ventas se realicen con absoluta transparencia, si hay suspicacias, la oposición política a la privatización surge de inmediato.
La experiencia de modos de privatizaciones en América Latina ha sido: a) Venta de un porcentaje controlado de acciones a una compañía o a un consorcio; b) Subasta pública de acciones en el mercado accionario doméstico o internacional; c) Compra de las empresas por los trabajadores, y d) liquidación de las empresas y ventas de sus activos.
Algunos países de AL con el fin de evitar excesiva concentración y comportamiento monopolístico, han dividido en dos o más los monopolios públicos antes de venderlos. (Por ejemplo, en Argentina la empresa de teléfonos). Sin embargo, el marco regulatorio se emitió hasta después de vendida la empresa y al incrementar la incertidumbre de las reglas del juego para los compradores potenciales lógicamente redujo el precio de oferta en el mercado. Esto ha pasado en otros países. Lo mismo pasó con los bancos en Chile cuando se vendieron no completamente solventes de forma tal que por malos manejos y una supervisión inadecuada, tuvieron que ser tomados de nuevo por el gobierno. La lección que nos dejó esta forma de privatización bancaria es que antes de privatizar bancos se debe de implementar o reforzar un marco regulatorio moderno. También debe tomarse en cuenta que en materia financiera, cuando un país se mueve de un entorno proteccionista a uno competitivo, las empresas empiezan a reestructurarse con el fin de alcanzar mayor productividad, sin embargo, eso requiere financiamiento que a su vez es difícil de obtener de bancos estatales lentos e ineficientes. Si además, el sector financiero es dominado por un banco estatal elefantiásico, generalmente esto afecta los esfuerzos macroeconómicos de estabilización. Este fue el caso de Nicaragua donde la “cultura de banco público” prevaleció durante la reforma y las autoridades no pudieron controlar al Banco Nacional de Desarrollo, lo cual impidió al país cumplir con las metas que le proponía el FMI a mediados de los 90.
De las privatizaciones en América Latina las lecciones relevantes son: a) Evitar la oposición política de grupos de interés es tan importante como el correcto diseño técnico del programa. b) La necesidad de distinguir diferentes sectores y tamaños de empresas en el diseño del programa.
Con relación a las macroempresas públicas, críticas fuertes económicas y políticas coinciden en relación al precio al que se venden y a la transparencia de las licitaciones. Lo que pocos comprenden es que existe un “trade off” en términos financieros entre este precio de venta y el costo de reestructurarlas financiera y tecnológicamente antes de venderlas. Si el gobierno lo hace, incluyendo el proceso de adquirir nuevos equipos y deshacerse masivamente del exceso de trabajadores, puede vender la empresa a precios más altos, pero también es alto el costo de reestructuración. El costo de deshacerse de los trabajadores es altísimo en países como Nicaragua donde la legislación laboral requiere pagos excesivos fuera de criterios económicos, para despedir al trabajador .
En resumen, las estadísticas indican que en América Latina las privatizaciones de empresas estatales han tenido impacto neto positivo en las finanzas públicas de los países, ya que los gobiernos cesan de desembolsar fondos para solventar las finanzas de estas empresas en perenne crisis y en el largo plazo, al volverse éstas rentables, más bien transfieren fondos al gobierno en forma de impuestos. Lo más relevante de la lección es el resultado de la promoción a la inversión privada y a la productividad. Lawrence Harrison explica en su libro “El Subdesarrollo es un Estado Mental”, en sus 23 años dedicados a la investigación para las economías pequeñas como Nicaragua, que la ventaja de obtener inversión foránea, principalmente en infraestructura, es una fuente de desarrollo, generación de empleo y crecimiento, en parte por la transferencia tecnológica que de otra manera no se hubiera dado en estos países.
Existen pues, poderosos argumentos en favor de la privatización y del estímulo a la inversión de parte de los gobiernos si se desea elevar el potencial de crecimiento en la economía, ya que si las teorías del crecimiento están en lo correcto, los avances tecnológicos, la formación de capital y las externalidades positivas que resultan de la inversión rentable están vinculadas entre sí.
Esta inversión neta positiva, incrementa la Productividad de los factores de la producción y bien promovida por el estado y conducida por la empresa privada es lo único que realmente permite que un país cuente con lo que se llama “competitividad”.
La autora es Doctora en Economía.
