Carlos Alberto Sevilla S.*
II PARTE Y FINAL
Reto no. 7: la ausencia de comunicación ha dificultado la identificación de vinculaciones entre los programas de R y M (reforma y modernización) y, por lo tanto, la coordinación entre los mismos con miras a (i) evitar duplicaciones, (ii) promover la consolidación de funciones para aprovechar economías de escala y (iii) identificar círculos virtuosos con miras a fomentar sinergias entre programas.
Reto No. 8: Tampoco existe comunicación ni coordinación entre los programas de R y M que llevan a cabo el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la CSJ, a nivel de componentes programáticos vinculados.
Reto No. 9: Con pocas excepciones, los programas de reforma y modernización no han sistematizado su experiencia. La sistematización es una metodología que facilita el aprendizaje a través de la descripción, rescate, documentación, análisis y reflexión, de manera continua y participativa, de la experiencia pasada, de los procesos y resultados obtenidos en los programas de R y M, con miras a reconstruirlos y transformarlos en (a) información útil para la toma de decisiones del programa para mejorar su implementación y (b) lecciones aprendidas para compartirlas con y transmitirlas a otras organizaciones del Estado y de la sociedad civil.
Reto No. 10: Los programas claves de R y M del Estado han tenido un común denominador: todos desde su inicio han sido demasiado ambiciosos en términos de sus dimensiones, el gran número de componentes que tienen y el alto grado de complejidad requerido para coordinar e implementar efectivamente dichos componentes. Dados los problemas de ejecución que se han reportado en algunos programas de modernización, es evidente que en el diseño inicial de dichos programas hizo falta una evaluación realista de las capacidades de ejecución e implementación del Estado nicaragüense.
Reto No. 11: Hasta el momento la mayoría de los recursos externos e internos que financian los programas de R y M del Estado se han concentrado en el Poder Ejecutivo. Sin embargo, la efectividad de este Poder depende de la modernización concurrente del Poder Legislativo y del Poder Judicial, y de una mejor coordinación entre ellos. Por ejemplo, por muy coherentes que sean las políticas implementadas por el Poder Ejecutivo para atraer y retener a la inversión extranjera, si éstas no encaran un entorno de leyes coherentes y modernas y un sistema judicial creíble que garantice los derechos de propiedad y el respeto a y cumplimiento de los contratos, difícilmente se materializará en las dimensiones deseadas. Así mismo, cualquier atraso en la aprobación del Presupuesto Nacional por parte de la Asamblea, va a atrasar la ejecución de acciones de R y M dentro del Ejecutivo.
Súper-Reto No. 12: Hasta el momento los nicaragüenses no hemos discutido las ramificaciones de largo plazo que para el proceso de R y M del Estado tiene el problema más grande que enfrenta la economía nicaragüense: una caída secular en su tasa de crecimiento (ver Cuadro 1 abajo). La razón de nuestro interés en este problema tiene que ver con la sostenibilidad financiera futura de los programas de reforma y modernización. Una vez que se hayan agotado los recursos externos que actualmente financian la R y M del Estado, estos programas necesitarán ser financiados en su totalidad por recursos presupuestarios nacionales. Como Nicaragua tiene la tasa de impuestos más alta de Centroamérica, financiar dichos programas con impuestos más elevados no va a ser factible políticamente. Las implicaciones de esta restricción política son claras y contundentes: en el mediano y largo plazo la continuación y profundización de la reforma y modernización del Estado tendrán que ser financiadas por recursos nacionales provenientes de un crecimiento económico más alto y sostenible. La pregunta clave aquí es, ¿en los próximos 15 a 20 años, creceremos más rápida o más lentamente que lo que hemos crecido en los últimos cuarenta años?Para contestar esta pregunta le ruego a mis lectores referirse al Cuadro 1 a continuación.
CRECIMIENTO DEL PIB, PRODUCTIVIDAD DEL CAPITAL, AHORRO DOMÉSTICO Y EXTERNO
Una lectura del Cuadro 1 arriba pone en evidencia una serie de tendencias que, no obstante su carácter tentativo, son sumamente sugestivas:
(1) La tasa de crecimiento anual promedio por década del PIB nicaragüense ha experimentado una caída secular durante los últimos cuarenta años. Esta tendencia se aceleró notablemente durante la década revolucionaria de los ochenta en respuesta a (i) los desbalances macroeconómicos, (ii) la emigración masiva de mano de obra no calificada, calificada, gerencial y profesional, (iii) la destrucción de activos físicos por guerra, obsolescencia y falta de renovación del capital, (iv) el amedrentamiento del espíritu empresarial, y (v) el ataque a los derechos de propiedad que ocurrieron durante el régimen sandinista. A pesar de que esta tendencia fue revertida en la década de los noventa, este repunte del crecimiento económico no ha sido lo suficientemente robusto como para asegurar su sostenibilidad, al menos de cara al nuevo siglo.
(2) La razón incremental del PIB al capital, obtenida al dividir el cambio en el PIB real entre la inversión real, también se ha desplomado a lo largo de los últimos cuarenta años. Esta razón es un indicador, una aproximación de la productividad marginal del capital en la economía. En la década de los sesenta la inversión de un córdoba (en términos reales) generó en promedio un aumento de cuarenta centavos en el PIB real. Posteriormente, la productividad generada por la inversión de un córdoba cayó a un promedio de 25 centavos en los setenta, generó una pérdida de 6 milésimas de centavo en los ochenta, y aumentó a un promedio de 14 centavos en los noventa. ¿Por qué tiene tanta relevancia la productividad marginal del capital? Porque entre mayor (menor) sea dicha productividad, mayor (menor) tenderá a ser la tasa de crecimiento del PIB, dada una tasa de ahorro total. En el Cuadro 1 puede apreciarse que a lo largo de los últimos cuarenta años tanto el promedio anual por década de la productividad marginal del capital como el promedio anual por década de la tasa de crecimiento del PIB, se movieron en la misma dirección. En la década revolucionaria, al volverse negativa la productividad marginal del capital, también se volvió negativo el crecimiento del PIB. No obstante la recuperación de ambos en la década siguiente, la productividad (marginal) del capital en los noventa fue apenas un 35 por ciento de la productividad que prevaleció en los sesenta.
(3) ¿Qué factores específicos bajan la productividad marginal del capital? Aquí podemos citar los siguientes: (i) la implementación de proyectos, tanto públicos como privados, que no maximizan la tasa interna de retorno social y privada, respectivamente; (ii) una inversión pública que responde a los intereses de los donantes y no a las prioridades nacionales; (iii) la obsolescencia y falta de mantenimiento de los activos físicos; (iv) costos de energía eléctrica elevados; (v) gerentes privados incompetentes; (vi) la ausencia de gerentes públicos dentro del Gobierno; (vii) costos de servicios públicos demasiado elevados; (viii) mano de obra deficiente en términos de pericias y habilidades; (ix) conductas inéticas por parte de ambos, gerentes y mano de obra; (x) la poca adopción y adaptación de tecnologías productivas extranjeras de mayores rendimientos; (xi) la ausencia de planificación estratégica tanto dentro del Estado como en el sector privado, (xii) la falta de coordinación dentro del Estado y entre éste y los donantes, para evitar duplicidades y fomentar el aprovechamiento de economías de escala y la generación de sinergias; (xiii) en el caso de economías agrícolas con características geológicas y geográficas como la de Nicaragua, la falta de diversificación e innovación en productos y procesos agropecuarios, la ocurrencia crónica de malos inviernos, la contaminación de aguas, la incidencia de huracanes y terremotos; y (xiv) una fuerza laboral desincentivada y debilitada por carencias nutricionales, médicas y educacionales.
(4) A lo largo de los últimos cuarenta años, ha existido una correspondencia muy cercana entre las tasas de crecimiento del PIB y las tasas de ahorro doméstico. Entre más alta fue la tasa de ahorro doméstico, más alto fue el crecimiento económico. En los sesenta, la década que reportó la más alta tasa de crecimiento económico, la tasa de ahorro doméstico fue 29 veces más alta que la tasa de ahorro externo (28.8 = 0.14/0.00486). En los noventa, con una tasa de crecimiento económico tres veces más baja que la de los sesenta, la tasa de ahorro doméstico fue apenas 0.96 (=0.08/0.08329) veces más alta que el ahorro externo. Todo esto parece indicar que si nosotros los nicaragüenses (a) empujáramos más nuestra carreta y (b) le pidiéramos a los cooperantes extranjeros que la empujen con nosotros, en vez de incitarlos a que la empujen por nosotros, nuestra economía, definitivamente, crecería más rápido. Los extranjeros empujan la carreta por nosotros toda vez que (i) les permitimos que su ayuda externa financie sus prioridades y no las nuestras; (ii) aceptamos donaciones en especie que al monetizarlas deprimen los precios de nuestros productos agropecuarios; y (iii) nos regalan, a través de ONGs diz que bien intencionadas, bienes de consumo, casas, maquinarias, insumos y recursos financieros, que al ser aceptados por nosotros distorsionan nuestra percepción nacional de escasez relativa, e incentivan la mala administración de recursos financieros, el uso inapropiado de y la falta de mantenimiento a equipos y bienes de capital, el yoquepierdismo, la falta de rendición de cuentas, la holgazanería y la generación de contravalores dentro de la sociedad civil.
(5) Un aumento en la tasa de crecimiento económico de Nicaragua depende no sólo de (i) aumentos en la productividad marginal del capital, sino también de (ii) aumentos en la tasa de ahorro total de la economía y (iii) aumentos en la productividad de todos los factores de producción. A continuación discuto escuetamente la medida en que el ahorro y particularmente, “otros factores” han contribuido a la tasa de crecimiento del PIB nicaragüense en los últimos cuarenta años.
CONTRIBUCIONES DEL AHORRO DOMÉSTICO, AHORRO EXTERNO Y OTROS FACTORES AL CRECIMIENTO DEL PIB
(6) Las columnas del Cuadro 2 arriba, muestran para cada década el porcentaje del crecimiento anual promedio por década explicado por (a) el ahorro doméstico (b) el ahorro externo, y (c) “otros factores”, un componente que aglutina crecimientos en la productividad de todos los factores. Obsérvese la importantísima contribución que el ahorro ha hecho al crecimiento del PIB. Obsérvese también que a lo largo de los últimos cuarenta años ha existido una relación positiva entre el crecimiento del PIB y la contribución porcentual que “otros factores” han hecho al mismo. En otras palabras, entre más alto ha sido el crecimiento del PIB, más alta ha sido la proporción de dicho crecimiento explicada por “otros factores”. Así, en la década 1960-69, cuando la tasa de crecimiento anual promedio del PIB era de 7.6%, “otros factores” fueron responsables, en promedio, de un 23.7% del crecimiento observado; mientras que en la década, 1970-1979, cuando el crecimiento anual promedio se desplomó a un 0.7%, “otros factores” fueron responsables apenas por un 6.9% del crecimiento observado. Esto parece indicar la existencia en Nicaragua de un mecanismo de retroalimentación por el cual un aumento en la tasa de crecimiento económico del PIB vitaliza otros procesos que aceleran aún más dicha tasa. Esta sinergia o círculo virtuoso puede estar vinculado con uno o varios de los siguientes factores: la explotación de economías de escala, la identificación y explotación de “curvas de aprendizaje” técnicas, administrativas y gerenciales, un aumento en la oferta de empresarios, una disminución en la percepción de riesgos comerciales, y cambios positivos en expectativas asociados con aumentos en los precios de bienes raíces, la extensión de crédito bancario, entradas de capital, etc.
En base a la discusión anterior, tres cosas debieran ser evidentes a todos nosotros los nicaragüenses. Primero, la imperiosa necesidad de aumentar de una manera dramática y sostenida la tasa de crecimiento de nuestra economía. Segundo, la imperiosa necesidad de crear o modernizar las instituciones que apoyen dicho crecimiento. Y tercero, la indispensabilidad no sólo de profundizar la reforma y modernización del Estado nicaragüense, sino también la igualmente importante reforma y modernización de nuestro sector privado.
* Secretario Ejecutivo Comité Ejecutivo para la Reforma y Modernización de la Administración Pública Vicepresidencia de la República.
