Más allá del multilateralismo

Para evitar que el sistema internacional caiga en el caos y el conflicto, quienes no estén dispuestos a aceptar un mundo gobernado únicamente por el poder bruto deben encontrar formas de reforzar las debilitadas instituciones multilaterales actuales mediante acuerdos informales y bilaterales.

Desde el final de la Segunda Guerra Mundial hasta principios de la década de 2010, el multilateralismo sentó las bases para la cooperación internacional. Aunque imperfecto y a menudo inconsistente, fue el modelo de gobernanza global más eficaz jamás creado. Sin embargo, tras más de una década de erosión continua, es evidente que el sistema multilateral tal como lo conocemos ya no puede facilitar la acción colectiva.

Sin un marco capaz de coordinar las relaciones entre los países, las alternativas son sombrías: un gobierno mundial —una perspectiva inviable— o una deriva constante hacia la anarquía. El multilateralismo emergió como el punto medio pragmático: toma de decisiones colectiva y normas vinculantes, en lugar de una única autoridad global o ninguna.

Nacido de circunstancias históricas singulares, este modelo se configuró a medida que Estados Unidos —la potencia mundial dominante en la posguerra— promovía un sistema basado en tratados guiado por el interés propio. Esta visión se materializó en las conferencias de Bretton Woods y San Francisco, que dieron lugar a la creación de las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, así como a su sucesora, la Organización Mundial del Comercio.

En principio, aunque no siempre en la práctica, estas instituciones multilaterales estaban abiertas a todos los países, con organismos como la OMC y la Organización de Aviación Civil Internacional que proporcionaban un marco común de normas, estándares y responsabilidades. Sin embargo, en los últimos años, se han visto gravemente socavadas por el auge del soberanismo en economías desarrolladas como Estados Unidos y en potencias emergentes como China.

Estados Unidos, por su parte, desempeñó un papel importante en el debilitamiento de las mismas instituciones que ayudó a crear. La invasión de Irak en 2003 y su intervención en la guerra civil de Libia en 2011 demostraron que las principales potencias mundiales no se consideraban sujetas al llamado orden internacional basado en normas. Esta tendencia se vio reforzada por la elección del presidente estadounidense Donald Trump en 2016, mientras que su regreso al cargo en 2025 representó un repudio explícito del enfoque multilateral.

Mientras tanto, Rusia y China se han empeñado en socavar un sistema que consideran perjudicial para sus intereses. La invasión rusa de Georgia en 2008 y las invasiones de Ucrania en 2014 y 2022 desafiaron abiertamente el derecho internacional, devolviendo la guerra a gran escala a Europa. Asimismo, la estrategia industrial china «Hecho en China 2025» viola las normas de la OMC, y sus agresivas acciones en el Mar de China Meridional demuestran un total desprecio por el laudo arbitral de 2016 que rechazó sus extensas reclamaciones marítimas.

Las consecuencias son ahora ampliamente evidentes: en los temas más importantes, las instituciones multilaterales ya no impulsan la toma de decisiones a nivel mundial. Paralizado por los vetos cruzados entre sus miembros permanentes, el Consejo de Seguridad de la ONU ha permanecido prácticamente inactivo, con la notable excepción de su reciente respaldo al plan de paz de Trump para Gaza. Al mismo tiempo, la OMC —cuya creación en 1995 fue el último logro significativo del multilateralismo— ya no puede aplicar sus propias normas desde que Estados Unidos declaró incumplido su quórum de apelación en 2019.

Esta parálisis institucional forma parte de una tendencia más amplia. No se ha creado ninguna institución multilateral importante en décadas, mientras que los acuerdos informales —sin normas vinculantes y que a menudo involucran a actores no estatales— han proliferado, ofreciendo formas de coordinación más ágiles y adaptables, más adecuadas para un mundo cada vez más fragmentado. Hoy en día, las instituciones multilaterales representan solo una cuarta parte del ecosistema de gobernanza global.

En este contexto, prevenir la desintegración del orden internacional es una tarea abrumadora. Se necesitan mecanismos intermedios que no dependan de la participación universal ni de la adopción de normas integrales y vinculantes. Si bien lograr un consenso global es prácticamente imposible, las alianzas informales, las plataformas público-privadas y los mecanismos flexibles de coordinación pueden ayudar a mitigar los riesgos geopolíticos.

Gavi, la Alianza para las Vacunas, que ha inmunizado a más de mil millones de niños desde el año 2000, ofrece un modelo útil, al igual que el Instituto de Ingenieros Eléctricos y Electrónicos, con sus estándares técnicos globalmente aceptados (incluido el wifi), y la Organización Internacional de Normalización (ISO). Aunque carecen de autoridad legal, estos organismos han alcanzado legitimidad técnica y un amplio cumplimiento voluntario. Anteriormente secundarios a las instituciones multilaterales, ahora podrían convertirse en pilares de la coordinación global.

A medida que actores privados, gobiernos subnacionales, instituciones académicas y redes profesionales continúan ganando influencia, la diplomacia ya no es dominio exclusivo de los ministerios de relaciones exteriores. La gobernanza global, a su vez, se está descentralizando cada vez más, especialmente en áreas críticas como la ciberseguridad.

Para evitar una catástrofe global, el vacío institucional actual debe llenarse con mecanismos flexibles y viables: menos formales, menos universales y menos vinculantes, pero capaces de facilitar la cooperación entre países y actores clave. Estos incluyen asociaciones público-privadas, acuerdos interregionales como el acuerdo comercial UE-Mercosur, y coaliciones de voluntades como las Asociaciones para la Transición Energética Justa.

Es cierto que este enfoque implica mayores costos de transacción y no puede garantizar la certeza ni la uniformidad. Pero la tarea de los responsables políticos internacionales no es diseñar el modelo perfecto, sino identificar el más viable en un mundo en rápida evolución y al borde del colapso sistémico.

Los autores: Javier Solana, fue alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, secretario general de la OTAN y ministro de Asuntos Exteriores de España, es presidente de EsadeGeo (Centro de Economía y Geopolítica Global); Ángel Saz-Carranza es director de EsadeGeo (Centro de Economía y Geopolítica Global) y profesor de Estrategia y Política en Esade. 

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