Adolfo Acevedo Vogl
Economista
En el contexto de economías que buscan crecer aceleradamente, uno de los papeles ineludibles para el Estado es promover la coordinación de decisiones de inversión que deben tomarse simultáneamente, debido a la existencia de complementariedades, sin las cuales es muy difícil que una economía desarrolle nuevas actividades internacionalmente competitivas —en otras palabras, ventajas comparativas dinámicas— en un período razonable (o que lo haga del todo).
A lo largo del proceso de desarrollo los países van modernizando, mejorando y diversificando su estructura productiva y exportadora: el cambio estructural consiste precisamente en la continua mejoría y diversificación de la estructura productiva, a través de la mejoría de procesos y productos ya existentes y la implantación de nuevos sectores y actividades con mayor potencial de generación de encadenamientos y externalidades, y de contribuir al rápido aumento de la productividad.
Uno de los problemas más importantes que obstaculizan el cambio estructural, y pueden llegar a impedirlo, son las fallas de coordinación. Estas ocurren cuando la mejoría de la capacidad productiva existente, o la diversificación de la misma, requiere una coordinación muy cercana de decisiones de inversión que son complementarias entre sí pero que están en manos de diferentes actores, públicos y privados, que actúan en diferentes campos o ramas de actividad, no necesariamente relacionados entre sí.
El desarrollo de nuevas actividades, o la mejoría de las existentes, requiere recursos humanos con capacidades, calificaciones y destrezas específicas, incluyendo personal con capacidades gerenciales adecuadas a dicha actividad, cadenas de proveedores y suplidores de bienes y servicios también específicos, necesidades específicas o especiales en términos de logística e infraestructura, y necesidades también específicas de investigación, y la provisión de bienes públicos o semipúblicos específicos.
Estas nuevas actividades, a su vez, deberán responder a las exigencias específicas de uno o más mercados y canales de comercialización.
El desarrollo de estos elementos y capacidades específicas depende de las acciones y decisiones de inversión de actores muy diversos. Esto en primer lugar requiere de la existencia de mecanismos de coordinación o concertación que podrían denominarse de nivel “estratégico”, entre los diferentes actores, públicos y privados, involucrados en la adopción de dichas decisiones.
En estas instancias podrían estar representados, además de las instancias de planificación del Estado como apoyo técnico, los ministerios sectoriales y de infraestructura involucrados en cada caso, las instituciones de fomento públicas, financieras, de asistencia técnica y de fomento exportador, y los actores privados representativos involucrados, incluyendo universidades y centros de investigación científica y técnica relacionados.
En el caso de nuestro país, en donde segmentos importantes de productores, que muestran un elevado dinamismo, deberá constituirse un actor clave del desarrollo y diversificación productiva de este sector, es importante que estos y su voz e intereses se encuentren adecuadamente representados.
Estas instancias de coordinación estratégica contribuirían a definir las actividades en que se desea desarrollar ventajas comparativas dinámicas, y a comprometer a los actores a llevar a cabo las acciones y recursos necesarios para materializarlas. Pero existe otra dimensión que no puede ser dejada de lado: la dimensión territorial.
En el pasado, los planes y políticas de desarrollo se formularon desde una perspectiva esencialmente macronacional y macrosectorial, en la que sencillamente la dimensión territorial no era visible, debido a que el territorio nacional se concebía como un todo homogéneo, cruzado únicamente por un tejido de macrosectores y macroactores productivos y sociales, sobre el cual se agregaban las variables macroeconómicas.
Cuando se deseaba promover el desarrollo de un territorio especifico, se añadían al sistema de planes nacionales y macrosectoriales, instancias ad hoc para impulsar y fomentar grandes programas de desarrollo en dicha región. Pero la dimensión territorial como tal permanecía invisible.
Sin embargo, teniendo en consideración que el país incorpora diversos territorios de características muy heterogéneas, en el fomento del desarrollo debe incluirse esta otra dimensión.
Esta dimensión es aquella, con una expresión territorial concreta, en que se articulan los arreglos sociales e institucionales específicos entre actores múltiples, y las condiciones de infraestructura física y social y el conjunto de servicios de apoyo complementarios, indispensables para que dicho territorio pueda desplegar plenamente sus potenciales de desarrollo, contribuyendo al mismo tiempo al despliegue de los potenciales del país como un todo.
Todos los territorios tienen potenciales de desarrollo. En el caso de la modernización, intensificación y diversificación de la producción agropecuaria, los diferentes territorios del país se han insertado de manera diferente en la estructura socioproductiva del país, de manera que las condiciones, capacidades y actores que predominan en los mismos pueden ser muy diferentes.
Los tipos de suelo, su uso potencial, el grado de degradación del mismo y de sus cuencas hidrográficas, sus características geográficas, su dotación de infraestructura y servicios, y de recursos humanos, crean un punto de partida muy diferente, específico, para cada uno.
Esto conlleva la necesidad de que existan mecanismos de coordinación que definan los potenciales de desarrollo de cada territorio, las actividades prioritarias a desarrollar, y las inversiones y acciones complementarias que se llevarán a cabo para desarrollarlas. Esto es fundamental para que las instituciones y agencias de fomento el Estado, y sus diversas instituciones, actúen de manera coordinada y complementaria en cada territorio, en función de las prioridades de desarrollo del mismo.
