Adolfo Acevedo Volg (*)
La exención tributaria es una situación especial constituida por ley, por medio de la cual se dispensa del pago de un tributo. ¿Están justificadas las exenciones impositivas? Ciertamente, pueden existir casos en que dichas exenciones se justifiquen, pero en la mayoría de los casos no.
Comencemos con un caso en que dicha exención está ampliamente justificada. Recuérdese que las exenciones impositivas violentan el principio de generalidad, que constituye el principio fundamental de justicia tributaria, según el cual todas las personas con capacidad contributiva tienen el deber de aportar al sistema tributario.
Sin embargo, para las personas cuyo ingreso es inferior a un mínimo de sobrevivencia, hacerlas contribuir significaría poner en riesgo su propia capacidad de subsistir. Por ello, se justifica eximir los bienes y servicios que tienen mayor ponderación en el consumo de los estratos de menores ingresos.
Otra justificación para el otorgamiento de beneficios tributarios (exenciones o exoneraciones) es la internalización de externalidades positivas. Una externalidad positiva es el efecto de una actividad económica que genera beneficios que se extienden más allá de los que obtiene el sujeto que la desarrolla.
Pero casi cualquier actividad económica genera de una u otra manera beneficios que en cierta medida exceden los que obtienen quienes las desarrollan. Por tanto, no cualquier externalidad es suficiente para justificar una exención que violente el principio de generalidad. Solo aquellas externalidades que representen beneficios extraordinarios para una sociedad determinada podrían justificar el otorgamiento de un tratamiento tributario especial.
Se ha argumentado que, en países con un fuerte rezago tecnológico, las inversiones que conlleven importantes externalidades tecnológicas —la difusión y transferencia de nuevas tecnologías— para la economía en su conjunto ameritarían este tipo de tratamiento. Sin embargo, en Nicaragua los sectores hacia los que se han orientado estos beneficios se caracterizan por limitados encadenamientos intersectoriales, y por tanto no generan efectos multiplicadores significativos, y se caracterizan por la escasa o nula generación de externalidades tecnológicas.
La atracción de inversiones en sectores de alto valor agregado y con externalidades tecnológicas importantes requiere características específicas como el nivel educativo de la fuerza de trabajo y la disponibilidad de infraestructura de calidad. Pero ello requiere de importantes inversiones públicas que no podrán efectuarse si la recaudación se encuentra limitada por la prevalencia de beneficios tributarios generalizados.
Se suele mencionar además dentro de estas externalidades positivas la creación de empleo, aunque resalta que unas actividades generadoras de empleo gozan de beneficios, y otras no.
Se argumenta que las zonas francas deben estar eximidas porque generan 100,000 empleos. Pero el comercio formal tiene registrados en el INSS 90,000 trabajadores: ¿no significa esto que se le debería también otorgar exención total del pago de impuestos, o al menos el 90 por ciento de la exención total de la cual gozan las zonas francas? ¿Y las pequeñas empresas que generan 300,000 empleos?
Por otra parte, en este caso el aporte de la inversión a la economía se mediría por los salarios pagados por los inversores. Pero los salarios no representan beneficios sino que son costos del proyecto, porque utilizan recursos reales. Afirmar que son beneficios equivale a suponer que en el corto plazo no habría demanda para ellos, lo cual no es correcto cuando se está evaluando proyectos que reciben beneficios tributarios por una década o más. También equivale a suponer que el precio social del trabajo y de las materias primas es cero.
También cabe entrar a discutir porque sectores que son altamente rentables, y en los que predominan las grandes empresas, deben tener el privilegio de no pagar impuestos. El hecho de que determinados sectores no paguen impuestos altera la estructura de la rentabilidad después de impuestos entre diversos sectores y ramas, colocando a los sectores y ramas que reciben estos beneficios que de por sí son altamente rentables, en una posición de ventaja injustificada en relación con los demás a empresas y sectores.
Del mismo modo, en pocos casos puede justificarse una exención total del pago de impuestos. Por esta razón, diversos países están introduciendo tasas reducidas de impuestos que van creciendo con el tiempo hasta alcanzar, después de un plazo determinado, la tasa normal que pagan todas las demás empresas.
Mas aún, vale la pena interrogarse por qué se otorga exenciones a empresas cuyas empresas matrices o sus accionistas tienen su residencia en países que aplican el sistema de renta mundial. En ese caso, la exención otorgada por Nicaragua solo representa una transferencia sin sentido del impuesto, desde el fisco nicaragüense, al fisco del país de origen del inversor.
Finalmente, es importante preguntarse si la exención del pago de impuestos es el tipo de incentivo más eficaz. Se supone que la tributación influye en el costo del capital y este es el principal determinante del nivel de inversiones. Por lo tanto, disminuir el costo del capital implicaría un incremento de la inversión, dada la elasticidad de la misma respecto al costo del capital.
De esto se desprende que los beneficios tributarios más efectivos serían aquellos que directamente reducen el costo de invertir —deducciones por inversión, créditos fiscales por inversión y depreciación acelerada—, los cuales predominan en los países desarrollados, y que resultan muy superiores a la simple exención total del pago de impuestos que predomina en Nicaragua.
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