1.En el marco del gasto para la reducción de la pobreza, se nota la persistencia de una baja eficacia y eficiencia del gasto público, que no está contribuyendo a mejorar los indicadores de reducción de la pobreza, independiente del aumento de recursos registrados en los últimos años.
La causa obedece a múltiples factores, entre los que se destacan la alta dependencia de los recursos externos que se muestran dispersos, la incapacidad de generar los proyectos apropiados con un enfoque de demanda desde los territorios, el bajo involucramiento de actores sociales metas, los problemas institucionales de seguimiento, la poca flexibilidad de reorientación de los proyectos, pues éstos obedecen en gran parte al criterio de los donantes.
Hay que destacar que la ayuda oficial se estructura actualmente en un 50 por ciento de préstamos y el otro 50 por ciento en donaciones. Sin embargo, el 85 por ciento de los recursos recibidos es ayuda “atada”, lo que hace prevalecer proyectos con objetivos y actividades específicas a intereses de los donantes y con cierta visión parcial y fragmentada de la problemática de la pobreza en Nicaragua. Por tanto es necesario desarrollar y crear nuevos mecanismos de apoyo presupuestario que reorienten nuevos proyectos con intereses provenientes de los territorios. Es pertinente que estos criterios de asignación del gasto a la reducción de la pobreza mantengan los criterios globales actuales, pero se requiere de mejoras en los instrumentos de asignación, creación de políticas sectoriales con involucramiento de los actores comunales, y la participación decidida de los gobiernos municipales.
Las políticas estructuradas o consignadas en la Estrategia de Reducción de la Pobreza en Nicaragua, y que son promovidas por los organismos internaciones, especialmente por el BM, han estado circunscritas dentro de un programa de Gasto en el Presupuesto Nacional, que ha registrado un gasto acumulado de US$2,434.7 millones durante el período 2003-2006. Cerca de US$608 millones anuales para reducir la pobreza en general de país. Pero tanto las políticas no se permeabilizan en los territorios, y por consiguiente los recursos aplicados tienen poca eficacia para asegurar los objetivos.
Según la Encuesta de Medición de Nivel de Vida (EMNV-2001) en Nicaragua hay al menos 2.3 millones de personas pobres, el 45.8 por ciento de la población total. Suponiendo que el tamaño absoluto de la población pobre se haya congelado, resulta que el Estado ha gastado por persona pobre en estos cuatro últimos años el equivalente a US$1,058.0 dólares por persona pobre, cifra lo suficientemente importante para que se obtengan resultados satisfactorios en la formación de capital social en estos últimos años. (Ver Tabla 4).
Aunque aún no se tiene un valoración exacta de la cantidad de pobres que viven en el país, o su evolución a partir de última encuesta en el 2001, pero se infiere a través de las autoridades y líderes locales, que este indicador no ha mejorado, lo que es indicativo de que la estrategia de combate de reducción de la pobreza promovida por el BM y otros organismos afines, han fallado con su enfoque, y por el contrario han incidido en desarrollar programas y proyectos con pobre efectividad en la reducción de la pobreza, y por tanto acentuado al país a un mayor endeudamiento per cápita y complicado la recurrencia del problema de la pobreza.
El gasto para reducir la pobreza sigue siendo inconsistente con la complejidad de la prevalencia de este fenómeno en Nicaragua. El 73.2 por ciento del Gasto a la reducción de la pobreza consignado en el Presupuesto del 2006, se lo llevan 15 instituciones centralizadas, entre las que se cuentan ministerios y poderes del Estado. La mitad de este 73.2 por ciento (equivalente al 41 por ciento del Gasto Total de Reducción de la pobreza) está orientado al Consumo burocrático del Gobierno y la otra parte, es decir el restante 50 por ciento (equivalente al 59 por ciento del Gasto Total de Reducción a la pobreza) es para gasto en desarrollo: carreteras, energía, etc.
Solamente el 27 por ciento del Gasto de Reducción de la Pobreza en el Presupuesto del 2006, que equivale a US$179.7 millones es manejado por instituciones y proyectos que están más relacionados a los sectores territoriales donde prevalece la pobreza. De este monto (US$179.7) el 15 por ciento es para consumo burocrático y el 85 por ciento para proyectos dirigidos a mitigar la pobreza e inversiones en desarrollo.
Al dividir el monto del Gasto de Reducción de la Pobreza del Presupuesto del 2006 sobre una población estimada que está por debajo de la línea de pobreza, el per cápita es de US$282 dólares per cápita. El gasto total supera levemente el 13 por ciento del PIB. No obstante, el gasto que está más próximo a reducir la pobreza en los territorios representa alrededor de US$98 dólares el per cápita anual por población pobre. Lo que transformado a cifras macroeconómicas equivale al 4 por ciento del PIB. Esto significa que el gasto efectivamente que está más involucrado al tema de la pobreza es menos de la mitad de lo que expresan las cifras oficiales del gobierno.
9.- El gasto para la reducción de la pobreza en Nicaragua se ha concentrado principalmente en consumo burocrático en una cantidad de instituciones del Estado y el Gobierno que muy poco pueden hacer por revertir o remover la raíces de la prevalencia de la pobreza. No se puede continuar con una estrategia de reducción de la pobreza equivocada, donde los recursos tienen un pobre impacto tanto por la composición del gasto, la carencia de enfoque sistémico y el vacío prevaleciente entre la macro y los territorios.
PROPUESTAS
Es necesario mirar hacia delante y hacer un “replanteamiento” de las políticas de reducción de la pobreza en varios aspectos: 1) por la parte de la cooperación externa la que debe alinearse adecuadamente a intereses nacionales y objetivos concretos; 2) mejorar las políticas sectoriales para que haya más compatibilidad con el crecimiento del PIB; 3) buscar, mejorar y/o crear mecanismos para un mayor aprovechamiento de la dotación de recursos naturales utilizables; 4) generar un mayor porcentaje del PIB para aumentar la cantidad y calidad de capital humano; 5) promover activamente la acumulación de capital físico y de la incorporación de nuevas tecnologías a los sectores con menores ventajas tecnológicas; 6) ampliar y profundizar los espacios de participación con nuevos mecanismos de formación social y política; y 7) hacer una valoración crítica sobre el papel de la inversión extranjera, la que debería contribuir al proceso de crecimiento económico con reducción de la pobreza.
Para que el proceso inversionista sea estable, es posible orientar los instrumentos de política macro como parte de una estrategia en la que se combine eficazmente el buen manejo macro y la reducción de la pobreza. Es importante que en este proceso la contribución al bienestar de una política macro debe buscar estabilizar el crecimiento económico con una adecuada redistribución de la riqueza, y no como ha venido manifestándose, apoyando el crecimiento con efectos redistributivos perversos, a costa de los más pobres.
La política de gasto público y la política fiscal, deben trabajar en armonía para asegurar la inclusión productiva de los amplísimos sectores de escasos recursos. En este orden ambas políticas deben encarar y resolver, por lo menos, tres importantes desafíos complementarios: 1) aumentar la capacidad de producción de pequeños y micro productores; 2) asegurar que esas pequeñas y micro unidades productivas logren retener y capitalizar la mayor parte posible del valor que generan, evitando su transferencia a otros actores económicos; 3) facilitar que unidades económicas de mayor tamaño y dinamismo “arrastren” hacia adelante a las pequeñas, abriéndoles oportunidades de crecimiento y de desarrollo tecnológico. Los aspectos anteriores se aseguran con infraestructura, crédito, transferencia tecnológica, educación y comunicaciones. Es aquí la importancia que reviste la creación e implementación de un Banco de Desarrollo que trabaje estrechamente con el INTA. En este caso es necesario fortalecer la capacidad institucional y de personal del INTA.
Se requiere analizar, desde la perspectiva de la inclusión de los sectores con menos desarrollo tecnológico, la asignación del gasto público y las fórmulas de financiación escogidas o dirigidas hacia estos sectores específicos, es decir los mecanismos de apoyo financiero o subsidios dirigidos de manera transparente. Al revisar en estos términos el presupuesto nacional y los presupuestos de los gobiernos municipales, se generará valiosísima información acerca de quiénes se favorecen con la carga del gasto público y cómo se reparte el mismo. Y actualmente se nota que para los sectores excluidos o rezagados, las políticas públicas materializadas en instrumentos para la creación de capital social están ausentes en los territorios, y lo que está escrito en los presupuestos anuales no guarda estrecha relación con la práctica.
Un ejemplo de lo anterior lo constituyen los programas y proyectos del Sector Público Agropecuario (SPA). En lo general todos los proyectos están caracterizados por varios componentes de combate a la pobreza, pero es notorio el bajo índice de ejecución y efectividad. En este aspecto se debe hacer una revaloración del Prorural y unir transitoriamente estos programas rurales con el Banco de Desarrollo o las instituciones micro financieras que actúan como catalizadores territoriales. El Prorural requiere un replanteamiento de fondo para convertirlo en instrumento de desarrollo y facilitador de la transición tecnología a los sectores con menor desarrollo.
Respecto de la política monetaria se requiere analizar cómo afecta de manera diferenciada la disponibilidad de crédito y de otras formas de financiar la actividad de los diversos sectores de la economía, incluidas las Pyme y los micro productores. De igual modo, es importará anticipar su impacto en el valor de la moneda y la capacidad adquisitiva del salario, variables claves que actúan también como parámetros para los esfuerzos específicos de inclusión o redistribución del ingreso. En este sentido debe existir coherencia entre el tipo de cambio, las tasas de interés, el índice de apertura comercial y los salarios.
Las principales políticas sociales sectoriales (salud, educación, vivienda, seguridad social) compensan, como mecanismos redistributivos, efectos no deseados del funcionamiento del libre mercado. Desde la perspectiva de la redistribución de la riqueza o de la inclusión, el análisis de las políticas sociales debe poner énfasis, tanto en su nivel agregado como en cuanto a su destino específico entre grupos sociales. Sería inadmisible que esos mecanismos, supuestamente redistributivos, terminen favoreciendo principalmente a aquellos sectores que no lo necesitan en cuanto al apoyo público; en ocasiones, eso es justamente lo que ha sucedido conforme ha venido definiéndose la política de gasto, la política fiscal y la crediticia.
Ningún nivel de gastos podrá, en el mediano y largo plazo, neutralizar la persistencia de la pobreza, si no se crean y aplican políticas y mecanismos redistributivos basado en un crecimiento económico estable con mecanismos participativos concretos. Las políticas redistributivas que pueden generar condiciones básicas para reducir la pobreza, pasan necesariamente por reformas integrales de la política fiscal y la política crediticia, y complementariamente con una política de gasto eficazmente dirigida a crear capacidades en infraestructura para el desarrollo. Pero estas medidas requieren de espacios de gestión concurrentes con el desarrollo y la reducción de prevalencia de la pobreza. De igual forma el combate a la corrupción administrativa debe plantearse como una medida incluyente en la política de gasto social.
Para alcanzar indicadores más eficientes de reducción de la tasa de pobreza en el país, se requiere en principio modificar sustancialmente la conceptualización de la estrategia rectora de las políticas de reducción de la pobreza ERECEP. El primer aspecto a cambiar es la persistencia de los organismos internacionales que colaboran y apoyan este proceso, en considerar al Gasto Público como el principal instrumento de reducción de pobreza, cuando se establece una cantidad de programas de desarrollo y creación de capacidades institucionales con mecanismos directos para reducir la pobreza; todos ellos vacíos de enfoque sistémico y carente de mediciones apropiadas. Pero más aún, los actores que desarrollan la ejecución de este gasto no son los más eficaces ni políticamente los más reconocidos por las poblaciones.
La mezcla de programas de corte burocrático-institucional con programas sectoriales amplios no han demostrado que tienen efectividad en reducir los indicadores de pauperismo y la extrema pobreza. Los factores directos y conexos en los territorios donde permanecen los problemas y obstáculos que limitan el proceso de transformación positiva de los factores potencialmente aprovechables por la sociedad para sobreponerse a las eventualidades estructurales de la pobreza no son aprovechadas, ni el medio ambiente propicio para reconvertir a estos sectores donde han permanecido en condiciones miserables.
La estrategia del gasto para reducir la pobreza deberá reorientarse a través de nuevos actores y mejores instituciones para que los recursos sean dirigidos más directamente al territorio. Por esta razón, es necesario profundizar la armonización y alineación de la cooperación externa, eliminar la intermediación, la burocracia institucional que se ha venido manejando por décadas en diferentes organismos e instituciones. Se debe hacer un cambio institucional y de objetivos al actual gasto de reducción de la pobreza, que implique creación de capacidades institucionales eficientes con nuevos actores y una mejor calidad del gasto. En este sentido, alineación y armonización de los recursos de cooperación con las políticas y prioridades establecidas por Nicaragua en la estrategia de desarrollo y combate a la pobreza son claves. Este proceso exige cambiar el enfoque en la estrategia de gasto para lograr un mejor uso de los recursos externos e internos.
Obtener un compromiso estratégico entre el Gobierno, la Asamblea Nacional, la sociedad civil, el sector privado, la comunidad cooperante y de las instituciones financieras internacionales con relación a definir un aseguramiento de largo plazo de la inversión necesaria para el lograr tasas de crecimiento superiores al 5 por ciento anual y reducir la pobreza, y estrechar las diferencias entre pobres y ricos. Este proceso implica crear mecanismos y sistemas de planificación para asignación de recursos de acuerdos a prioridades, definición de demanda desde lo local o el territorio, creación de mecanismos de balance y contrapeso: Asamblea Nacional, actores locales, etc.
Reducir los costos de transacción de los flujos de recursos de la cooperación internacional producto de las condicionalidades que los cooperantes y organismos internacionales exigen, y que a su vez implica una mayor carga e intensidad de trabajo para el Estado en obtener recursos y aplicarlos. Así mismo se debe fortalecer la institucionalidad del Estado como factor clave para una ejecución presupuestaria eficiente y eficaz. Los recursos de la comunidad donante deben fluir de manera fluida y sin intermediación al tesoro nacional.
Hacer una precomposición de la modalidad del gasto de reducción de la pobreza. Se debe separar aquel gasto que es exclusivamente de consumo burocrático de las instituciones del Estado y del Gobierno. Definir con claridad y precisión el gasto de desarrollo el que debe ser ejecutado por instituciones especializadas centralizadas. Aprobar y desarrollar un nivel de gasto dirigido a crear capital social para reducir la pobreza y la pobreza extrema, el que debe ser en alto porcentaje administrado por los gobiernos municipales. Conforme a la figura No. 1, se presenta la estructura funcional, institucional y económica del Gasto Público. Debe haber una clara distinción presupuestaria y de implementación entre lo que es el Gasto para el Desarrollo y el Gasto para Reducir la Persistencia de la Pobreza y la Pobreza Extrema. Lógicamente ambos componentes no actúan aislados, más bien el punto que los une son los proyectos de enlace sistémico, es decir proyectos que desarrollan un papel integrador y que consiste en la creación de capacidades institucionales que actúen horizontalmente.
