“Nosotros, los pueblos de las Naciones Unidas, decididos a salvar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”. Así comienza la Carta de la ONU. Sin embargo, la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ya lleva cuatro años, lo que confirma hasta qué punto la ONU se ha alejado de su promesa fundacional.
El problema no radica simplemente en que la ONU no haya logrado detener una guerra de gran envergadura. El problema es que el Estado que libra la guerra ejerce un veto dentro del mismo organismo al que la Carta confía la preservación de la paz y la seguridad internacionales. El mes pasado, el Consejo de Seguridad se reunió una vez más para debatir sobre Ucrania, y una vez más, el mundo fue testigo de cómo Rusia ha convertido el asiento permanente de la Unión Soviética, que usurpó en 1991, en una licencia para la impunidad. Si el Consejo intenta responder a la agresión rusa, el Kremlin se lo impide.
Este arreglo perverso suele describirse como un defecto desafortunado pero inevitable del sistema. ¿Pero es realmente así? La ONU nunca ha examinado cómo la República Socialista Federativa Soviética de Rusia (RSFSR) o su sucesora, la Federación Rusa, obtuvieron su membresía en la organización y en el Consejo de Seguridad. Sin embargo, este asunto merece un análisis más profundo. ¿Con base en qué documentos, exactamente, heredó Rusia la posición de veto de la Unión Soviética?
La respuesta es sorprendentemente escasa. El artículo 23 de la Carta aún incluye a la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas como miembro permanente del Consejo de Seguridad. La Unión Soviética fue miembro fundador de la ONU en 1945, al igual que Ucrania (URSS) y Bielorrusia (RSSBS). No se puede decir lo mismo de la RSFSR ni de la Federación Rusa.
Ciertamente, el 8 de diciembre de 1991, Bielorrusia, Rusia y Ucrania declararon que la Unión Soviética dejaba de existir «como sujeto de derecho internacional y como realidad geopolítica»; y el 21 de diciembre, en Alma-Ata (ahora Almaty), los miembros de la nueva Comunidad de Estados Independientes, incluida Ucrania, expresaron su apoyo a que la Rusia soviética mantuviera su membresía en la ONU, incluido su asiento permanente en el Consejo de Seguridad.
Pero nunca se tomaron medidas legales para asegurar este estatus. En cambio, el 24 de diciembre, el presidente de la RSFSR, Boris Yeltsin, envió una carta al secretario general de la ONU en la que afirmaba que la membresía de la Unión Soviética se mantenía gracias a la Federación Rusa. Sin embargo, es difícil otorgar validez legal a esta carta, ya que no existía ningún Estado llamado Federación Rusa cuando Yeltsin la envió.
Además, la Carta de las Naciones Unidas explica claramente los requisitos para ser miembro: una solicitud formal, la consideración del Consejo de Seguridad, una evaluación del cumplimiento del Artículo 2, una recomendación a la Asamblea General, deliberación y votación en la Asamblea, ratificación parlamentaria de la Carta y el depósito del instrumento de ratificación ante la autoridad designada. No hay pruebas de que Rusia haya completado este proceso, ni siquiera de que lo haya intentado.
La usurpación rusa del asiento soviético no tiene precedentes comparables en la historia de la ONU. Cuando la antigua Yugoslavia intentó la misma maniobra dudosa en 1992, el Consejo de Seguridad (Resolución 777) rechazó inequívocamente su pretensión de ser un Estado independiente. Sin embargo, en diciembre de 2022, cuando el parlamento y el ministerio de asuntos exteriores de Ucrania declararon formalmente que la membresía de Rusia en la ONU nunca se había establecido correctamente, la respuesta fue el silencio: una admisión tácita de que nadie podía ofrecer una refutación legal creíble.
La respuesta adecuada es obvia. Rusia debería ser despojada del derecho a representar a la Unión Soviética, dado que su ingreso permanente al Consejo de Seguridad fue ilegítimo. Ahora que la usurpación de los derechos de la Unión Soviética le ha permitido librar una guerra de agresión, es crucial incluir la cuestión política y jurídica de su membresía en la agenda para defender la misión fundamental de la ONU y garantizar el castigo por los crímenes de lesa humanidad cometidos durante un ataque contra un Estado miembro de la ONU.
La ONU cuenta con al menos dos precedentes. El primero es China. En 1971, la Asamblea General aprobó la Resolución 2758, que reconocía a los representantes de la República Popular China como “los únicos representantes legítimos de China” y excluía a los representantes de Chiang Kai-shek. La votación fue de 76 votos a favor, 35 en contra y 17 abstenciones. La República Popular China también obtuvo el asiento permanente en el Consejo de Seguridad, si bien el artículo 23 no fue modificado (aún se refiere a la “República de China”).
Los casos no son idénticos. En el caso de China, dos gobiernos afirmaron representar a un Estado que seguía existiendo. Pero esta distinción refuerza la necesidad de revisar el estatus de Rusia. Si para decidir quién representaba a un Estado existente se requería una votación, ¿por qué la cuestión de quién heredaría la sede de un Estado desaparecido se resolvió mediante una carta?
El segundo precedente es Yugoslavia. En este caso, un Estado se había desintegrado, su principal remanente se declaró Estado sucesor, y el Consejo de Seguridad de la ONU se negó rotundamente. Esta respuesta se dio a Belgrado, pero nunca a Moscú, no por razones legales, sino políticas. No existían argumentos que la justificaran, y el tema simplemente nunca se planteó para su debate. Yugoslavia no poseía armas nucleares ni aspiraba a un asiento permanente.
En este contexto, un tercer instrumento ha adquirido renovada relevancia desde 2022: la Resolución 377 (V), conocida como “Unión por la Paz”. Adoptada en 1950, aborda situaciones en las que un desacuerdo entre los miembros permanentes impide que el Consejo de Seguridad cumpla con sus responsabilidades. El 27 de febrero de 2022, el Consejo invocó esta disposición para aprobar la Resolución 2623 por 11 votos a favor, uno en contra y tres abstenciones, convocando a una sesión extraordinaria de emergencia de la Asamblea General. Dado que la decisión era de carácter procedimental, Rusia no podía vetarla.
Pero este instrumento tiene sus límites. Elude el veto de Rusia sin cuestionar su derecho a ocupar el puesto desde el que se emite. La Asamblea General puede identificar a Rusia como agresora, reafirmar la integridad territorial de Ucrania, condenar la anexión y recomendar mecanismos de rendición de cuentas. Pero esas decisiones son solo recomendaciones. Rusia conserva el poder de paralizar el órgano cuyas decisiones son vinculantes, aunque la legalidad de su presencia en él nunca se haya establecido.
El debate sobre el estatus de Rusia debe separarse del debate, aparentemente sin solución, sobre la reforma del Consejo de Seguridad. No es necesario abolir el veto para cuestionar su uso por parte de Rusia. No es necesario reescribir la Carta para preguntarse si Rusia tiene derecho a las facultades que la Carta asigna a la Unión Soviética. Ni siquiera es necesaria una resolución aparte. La Asamblea General ya cuenta con un Comité de Credenciales, el mecanismo mediante el cual se rechazaron las credenciales de la delegación sudafricana en 1974.
¿Qué ocurrirá con el Consejo de Seguridad si el asiento queda vacío? Nada. Cuando la Unión Soviética boicoteó el Consejo de enero a agosto de 1950, el Consejo aprobó sus resoluciones sobre Corea. Un asiento vacío no equivale a un veto.
Algunos podrían argumentar que incluso plantear la cuestión es peligroso. Dirán que, independientemente de lo que haya hecho Rusia, una potencia nuclear debe permanecer en la ONU y que debe mantenerse abierto un canal de comunicación. Pero revisar el estatus de Rusia no acabaría con la diplomacia ni invalidaría ninguna decisión del Consejo de Seguridad adoptada con su participación. La cuestión es si la diplomacia debe seguir basándose en una ficción jurídica.
La Asamblea General debería hacer lo que no hizo en 1991: examinar formalmente la legalidad de la representación de la antigua Unión Soviética por parte de la Federación Rusa. La respuesta no tiene por qué estar predeterminada, pero la cuestión debe plantearse finalmente.
Los Estados miembros pueden examinar la carta de Yeltsin, los documentos de Alma-Ata, la práctica de la sucesión estatal, la Carta, los precedentes de China y Yugoslavia, y tres décadas de práctica posterior. Rusia puede presentar su caso, otros pueden presentar el suyo, y la Asamblea General puede votar. Así es como debería funcionar un orden internacional basado en normas. Una placa con un nombre no otorga el derecho a un asiento en la mesa. Las normas sí.
El autor es copropietario y diseñador jefe de Fire Point, cofundador de #unrussiaUN, el grupo que impulsa la expulsión de Rusia de las Naciones Unidas.
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