¿Democracia, autocracia o algo más?

Orbán había convertido a Hungría en un modelo para Aspirantes a autócratas en toda la Unión Europea y Occidente. Si bien Hungría no fue el primer país europeo en rechazar el populismo autoritario —Polonia lo hizo en 2023 al derrocar al partido Ley y Justicia (PiS)—, la derrota de Orbán demostró que incluso el régimen iliberal más arraigado de Europa podía ser destituido mediante el voto.

Sin embargo, un mes después, la cumbre entre el presidente estadounidense Donald Trump y el presidente chino Xi Jinping ofreció una visión radicalmente diferente de la política global. En su esencia se encontraba lo que los funcionarios chinos denominaron una «relación constructiva entre China y Estados Unidos de estabilidad estratégica», basada en la cooperación pragmática en comercio, agricultura y energía.

Durante la cumbre, Xi instó a Trump a evitar la llamada Trampa de Tucídides —un conflicto que surge del temor de una potencia hegemónica en el poder ante un rival emergente— y a colaborar más estrechamente. En el contexto de la continua consolidación del poder de Xi y la agenda cada vez más autocrática de Trump, la reunión planteó la posibilidad de una nueva era autoritaria, impulsada no por estados rebeldes como Rusia, sino por las dos superpotencias mundiales.

¿Cuál de estos acontecimientos definirá el futuro de la política global? La respuesta dista mucho de ser clara. Sin embargo, el contraste entre ellos refleja una tensión más profunda entre dos modelos de gobernanza contrapuestos, identificados por el Índice de Gobernanza Berggruen (BGI) de 2026.

En su cuarta edición, el Índice de Gobernanza Global (BGI) evalúa la gobernanza en 145 países entre 2000 y 2023. En lugar de reducir la gobernanza a un solo indicador, el índice se centra en tres dimensiones interconectadas: calidad del gobierno (capacidad estatal), calidad democrática (rendición de cuentas) y calidad de vida (provisión de bienes públicos). En conjunto, estas dimensiones conforman lo que el BGI denomina el «Triángulo de la Gobernanza».

Fundamentalmente, las principales conclusiones del BGI presentan un panorama más complejo que el que sugieren las narrativas habituales sobre el resurgimiento, la consolidación o el declive de la gobernanza. Demuestran que, en lugar de converger hacia un único modelo, los países se agrupan sistemáticamente en cuatro «mundos de gobernanza» distintos.

Estas clasificaciones representan patrones empíricos recurrentes. Año tras año, el análisis estadístico identifica los mismos cuatro grupos, con muy poca variación entre ellos. Entre 2000 y 2023, más del 80 % de los países se mantuvieron en el mismo modelo de gobernanza.

Esta estabilidad es sorprendente Dados los sobresaltos del último cuarto de siglo: la crisis financiera mundial de 2008, la pandemia de covid-19, numerosas guerras y conflictos civiles, y la perspectiva de una recesión democrática. Sin embargo, a pesar de estas convulsiones, el BGI constata que los patrones subyacentes de la gobernanza interna han sido mucho más resilientes de lo que sugieren los titulares de las noticias.

Los cuatro mundos de la gobernanza

¿Qué son los mundos de gobernanza y qué los distingue? El primero comprende 39 estados democráticos consolidados que obtienen puntuaciones altas en las tres dimensiones de la gobernanza. La mayor parte de Europa Occidental —junto con Estados Unidos, Japón, Corea del Sur, Uruguay y Costa Rica— pertenece a este grupo. Si bien muchos de estos países se enfrentan a la inercia política y la disfunción política, están mejor preparados para absorber crisis y adaptarse a los desafíos futuros.

A continuación, se encuentran los Estados con capacidad limitada, un grupo de 45 países con una rendición de cuentas democrática razonablemente sólida y gobiernos que tienen dificultades para ofrecer una alta calidad de vida. India, Indonesia, Filipinas y gran parte de América Latina pertenecen a esta categoría. Si bien estos países son más vulnerables, aún pueden progresar si las instituciones democráticas y la capacidad estatal se desarrollan conjuntamente con el tiempo. De lo contrario, corren el riesgo de quedar atrapados en un círculo vicioso en el que las debilidades en una dimensión anulan los avances en otra.

El tercer grupo comprende 29 estados autoritarios e híbridos, entre ellos China, Rusia, los países del Golfo, Bielorrusia y Vietnam. Su calidad de vida es comparable a la de las democracias con capacidades limitadas, aunque con mucha menos rendición de cuentas democrática. Sin embargo, la corrupción generalizada sigue socavando la capacidad estatal, lo que genera dudas sobre la sostenibilidad a largo plazo de estos avances.

Por último, el BGI identifica 32 estados en desarrollo con baja capacidad, entre ellos Haití, Pakistán, Papúa Nueva Guinea y gran parte del África subsahariana. Estos países se sitúan en los últimos puestos en todas las dimensiones de la gobernanza. No solo son los más expuestos a futuras crisis, sino también los menos preparados para responder, al carecer de la resiliencia institucional necesaria.

En conjunto, las conclusiones del BGI sugieren que estos cuatro grupos se distanciarán aún más en su capacidad para afrontar futuras crisis. Las democracias consolidadas, al menos en principio, podrán responder al cambio climático, las pandemias y las crisis económicas. La mayoría de los demás países tendrán dificultades o fracasarán a la hora de afrontar estos mismos desafíos.

El último cuarto de siglo ofrece pocos motivos para pensar lo contrario. Durante ese período, solo un país, Jamaica, se unió al mundo democrático consolidado, mientras que cinco lo abandonaron: Argentina. El BGI constata que es mucho más difícil ingresar a este grupo que salir de él. Por el contrario, una vez que los países ingresan al grupo de regímenes autoritarios e híbridos, es mucho menos probable que escapen.

En otras palabras, el mundo no converge hacia la democracia liberal, como suponían los optimistas del «fin de la historia» de la era posterior a la Guerra Fría. Tampoco está siendo arrasado por una marea autoritaria. En cambio, la característica definitoria de la gobernanza global actual es el estancamiento.

El frágil pacto autoritario

Hungría destaca como uno de los pocos países que transitan entre mundos de gobernanza retrocediendo, aunque los datos de BGI terminan en 2023 y, por lo tanto, no reflejan los probables efectos democratizadores de la victoria electoral de Magyar.

En el año 2000, Hungría pertenecía firmemente al grupo de estados democráticos consolidados. Su puntuación en rendición de cuentas democrática era de 85 (en una escala de 0 a 100), lo que reflejaba los logros obtenidos con tanto esfuerzo durante su transición poscomunista. Sin embargo, para 2023, esa puntuación había caído a 60. El descenso de 25 puntos reflejó el desmantelamiento sistemático de los controles institucionales por parte de Orbán, lo que contribuyó a una caída de 28 puntos en la puntuación de Hungría en materia de medios de comunicación y sociedad civil, y a un descenso de 18 puntos en la capacidad estatal.

El retroceso democrático del país se convirtió rápidamente en un referente internacional, inspirando a autoritarios populistas de todo el mundo y animando a países vecinos como Eslovaquia a seguir un camino similar. Sin embargo, incluso con el debilitamiento de sus instituciones, la calidad de vida de los húngaros se mantuvo prácticamente intacta, gracias al gasto público financiado con deuda y a las importantes subvenciones de la UE. Esto ilustra una de las principales conclusiones del BGI: los bienes públicos de alta calidad no requieren necesariamente una gobernanza democrática sólida.

La experiencia de Hungría también demuestra que el retroceso democrático no es irreversible. Si bien la democracia no está resurgiendo ni se autocorrige inevitablemente, el mundo no avanza inexorablemente hacia una menor libertad política y rendición de cuentas.

China ofrece un poderoso contraejemplo. Su puntuación en rendición de cuentas democrática cayó de un ya bajo 29 en 2000 a solo 17 en 2023. La rendición de cuentas institucional, electoral y social se debilitó, y las restricciones a la sociedad civil se intensificaron. A pesar de su reputación de eficiencia administrativa, su La capacidad estatal se situó en tan solo 45 en 2023, por debajo del promedio mundial de 49. Mientras tanto, su puntuación en bienes públicos aumentó de 61 a 77, impulsada por una inversión pública masiva que elevó su puntuación en infraestructura de 73 a 97.

De este modo, China logró mejoras sustanciales en los niveles de vida al tiempo que reprimía las libertades democráticas y carecía de una capacidad estatal excepcional. Décadas de crecimiento impulsado por las exportaciones y rápida industrialización. Se generaron los recursos necesarios para invertir fuertemente en infraestructura, educación. El aumento del nivel de vida, a su vez, fortaleció la legitimidad política del régimen de partido único.

Pero el pacto autoritario es una apuesta peor de lo que sugieren sus aparentes éxitos. La estabilidad autocrática es un mito; los países autoritarios e híbridos adolecen de profundas debilidades estructurales. Entre los cuatro sistemas de gobernanza, solo los estados en desarrollo con baja capacidad son más frágiles y menos pacíficos.

La autocracia a menudo no logra generar estados estables ni resilientes. Los países de este grupo son los que más carbono emiten per cápita, incluso cuando la economía global avanza hacia la descarbonización. Además, presentan los niveles más bajos de empoderamiento político femenino, lo que deja gran parte de su potencial humano sin explotar. Para colmo, muchos siguen dependiendo en gran medida de las rentas de los recursos naturales en lugar de desarrollar industrias intensivas en conocimiento.

Si bien algunos estados autoritarios e híbridos han mejorado notablemente su capacidad para proporcionar bienes públicos, solo Singapur ha logrado traducir esos avances en mejoras más amplias en materia de gobernanza. Por el contrario, ocho de los diez países con el mayor deterioro en su desempeño de gobernanza desde el año 2000 pertenecen a este grupo.

El mundo autoritario tampoco se ha expandido mucho, a pesar de las repetidas predicciones en ese sentido. Y los pocos países que se han sumado a él no eran plenamente democráticos desde un principio. Esto puede deberse a que muchos gobiernos reconocen las debilidades inherentes del modelo autoritario. A menudo, este modelo adquiere bienes públicos a costa de comprometer la capacidad futura, basándose en la inversión estatal en lugar de en instituciones inclusivas y de amplia base.

De hecho, los impresionantes avances en materia de desarrollo logrados por los países autoritarios fueron posibles precisamente porque eliminaron muchas de las limitaciones institucionales —tribunales independientes, prensa libre y una sociedad civil dinámica— que pueden ralentizar la toma de decisiones, pero que también permiten mejoras sostenidas en la gobernanza. Lo que puede parecer un impedimento para el crecimiento rápido es, a menudo, el mismo sistema de controles y equilibrios democráticos que permite a las sociedades aprender de sus errores y corregirlos.

China es un claro ejemplo. Su estabilidad, al igual que la de Rusia antes de 2022, depende en última instancia de un crecimiento económico sostenido. Si ese crecimiento flaquea, el régimen tendrá que recurrir cada vez más a la represión, una estrategia que rara vez produce una estabilidad duradera.

Autoritarismo al estilo estadounidense

El segundo mandato de Trump demuestra la profunda transformación que puede experimentar un país sin abandonar su sistema de gobierno. La rendición de cuentas democrática en Estados Unidos se situó en 91 en el año 2000 y alcanzó su punto máximo en 96 en 2013, a mitad de la presidencia de Barack Obama. Sin embargo, las esperanzas iniciales de renovación institucional pronto se vieron truncadas por el estancamiento político partidista y las restricciones fiscales autoimpuestas.

La primera elección de Trump en 2016 aceleró ese declive. La rendición de cuentas democrática cayó a 85 para 2020, ya que la integridad electoral y la responsabilidad social se debilitaron en medio de una intensa polarización política durante su primer mandato. Bajo Joe Biden, la puntuación se recuperó modestamente a 89, pero es probable que la segunda presidencia revierta esos avances una vez que se disponga de nuevos datos. La reciente decisión de la Corte Suprema de revocar disposiciones clave de la Ley de Derechos Electorales, junto con fallos anteriores que han ampliado el poder presidencial al anular precedentes de larga data, sugiere que la rendición de cuentas democrática se deteriorará aún más.

El declive de la capacidad estatal resulta aún más llamativo. Tras alcanzar los 80 puntos en el año 2000, la puntuación de Estados Unidos descendió a 67 en 2019, antes de subir a 74 en 2023, cifra que aún se sitúa muy por debajo de muchas democracias avanzadas de Europa Occidental. Este descenso refleja, en gran medida, años de escasa inversión en funciones gubernamentales esenciales, lo que debilitó progresivamente la capacidad de las autoridades para coordinar políticas y prestar servicios públicos.

Las primeras evidencias sugieren que el deterioro se ha acelerado durante la segunda administración de Trump. En particular, el Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE), inicialmente dirigido por Elon Musk, recortó la financiación para la salud pública y la investigación científica, y derogó numerosas normativas medioambientales. Al mismo tiempo, Trump ha desmantelado sistemáticamente las restricciones institucionales al poder ejecutivo, garantizando una inmunidad virtual ante el Servicio de Impuestos Internos para sí mismo, su familia y la Organización Trump.

Al igual que en muchos otros países, la puntuación de Estados Unidos en materia de bienes públicos demostró ser más sólida, pasando de 87 a 90. Una de las razones es que el sector privado desempeña un papel mucho más importante en la prestación de servicios de salud, educación y otros servicios que en la mayoría de las demás democracias avanzadas, lo que reduce su dependencia del gobierno federal. La ciencia estadounidense también sigue siendo líder mundial, a pesar de los repetidos intentos de Trump por privarla de financiación federal. Sin embargo, esta solidez se financia con una deuda pública de aproximadamente el 120 % del PIB, una carga que los recortes fiscales y el gasto deficitario de Trump casi con toda seguridad agravarán.

Pero las democracias ricas rara vez colapsan de la noche a la mañana. Su némesis es la complacencia, que perpetúa la negligencia política hasta que el daño a las instituciones se vuelve imposible de ignorar. Si bien la transformación del gobierno federal bajo Trump ha sido rápida y drástica, se basa en un prolongado declive de la capacidad estatal y la rendición de cuentas democrática que el BGI identificó hace años, cuando describió a Estados Unidos como una «estrella fugaz».

Estados Unidos no es el único. Alemania, por ejemplo, invirtió poco en infraestructura durante los 16 años de cancillería de Angela Merkel, lo que dejó al país mal preparado para las conmociones geopolíticas y económicas de la pandemia, la invasión rusa de Ucrania y la creciente competencia del sector manufacturero chino. El Reino Unido, mientras tanto, está pagando el precio de años de Austeridad, crecientes desigualdades regionales y Brexit. Si bien las circunstancias de cada país son distintas, el patrón subyacente es sorprendentemente similar: la complacencia y la negligencia en las políticas públicas erosionan la gobernanza mucho antes de que una crisis obligue a tomar medidas.

La nueva geografía de la gobernanza

La ausencia de una ola democrática o autoritaria a nivel mundial no significa que la gobernanza se haya estancado. Si bien los cuatro modelos de gobernanza pueden ser notablemente rígidos, no están congelados.

, el mundo democrático consolidado ha demostrado ser extraordinariamente difícil de acceder. Como lo demuestra la experiencia de Jamaica, el acceso exige reformas institucionales audaces y esfuerzos minuciosos para restablecer la estabilidad fiscal. En el otro extremo, ningún país ha caído en el grupo de países en desarrollo con baja capacidad, lo que sugiere que descender a los niveles más bajos de la jerarquía de gobernanza es casi tan raro como ascender a los más altos.

La mayoría de las transiciones se produjeron entre los grupos con capacidad limitada y los grupos autoritarios e híbridos. Entre 2000 y 2023, seis países —El Salvador, Irán, Nicaragua, Rusia, Turquía y Venezuela— pasaron del primer grupo al segundo, mientras que cuatro se movieron en la dirección opuesta: Irak, Kirguistán, Malasia y Túnez.

Estos dos grupos albergan a gran parte de la población mundial. Países con limitaciones de capacidad, como Brasil, India, Indonesia, México y Sudáfrica, presentan grandes diferencias en cuanto a historia, instituciones y trayectorias de desarrollo, pero se enfrentan a la misma limitación estructural: carecen de la capacidad estatal necesaria para traducir niveles relativamente altos de rendición de cuentas democrática en una gobernanza eficaz. Como resultado, sus ciudadanos disfrutan de una menor calidad de vida de la que cabría esperar de sus instituciones.

Cuando los gobiernos democráticos fracasan sistemáticamente en mejorar la vida de las personas, el autoritarismo se vuelve más atractivo. Rusia, Turquía y Venezuela son claros ejemplos: cada uno entró en el siglo XXI con una rendición de cuentas democrática significativa, aunque imperfecta, antes de abandonarla gradualmente.

Pero ese pacto autoritario ha fracasado en gran medida. Los países con recursos limitados que se integraron en el grupo de regímenes autoritarios e híbridos lograron mejoras modestas en la calidad de vida, sacrificando la rendición de cuentas democrática y, con el tiempo, la propia capacidad del Estado.

El punto medio del espectro de gobernanza es también donde la autocorrección democrática es más probable. La historia política reciente de Brasil ayuda a explicar por qué. El país entró en la década de 2010 con un índice de rendición de cuentas democrática relativamente alto de 92, superior al 88 de 2000. Pero el escándalo de corrupción de la Operación Lava Jato destrozó la confianza pública e impulsó al ultraderechista Jair Bolsonaro a la victoria en las elecciones presidenciales de 2018.

La presidencia de Bolsonaro asestó un duro golpe a la gobernabilidad brasileña. La rendición de cuentas democrática se deterioró drásticamente, y la puntuación del país cayó a 77 en 2019, debido a la presión sobre los controles y equilibrios. Además, se redujeron los estándares ambientales, lo que provocó que la puntuación en materia de bienestar público ambiental descendiera a 51 en 2020.

presidente Luiz Inácio Lula da Silva al poder en 2023 revirtió ambas tendencias. La rendición de cuentas democrática se recuperó hasta alcanzar 84 puntos, y la puntuación en materia de bienes públicos ambientales llegó a máximos históricos. Si bien Brasil sigue inmerso en un mundo con capacidades limitadas, su experiencia demuestra que el declive democrático no es un camino de sentido único. La población no siempre está dispuesta a aceptar un deslizamiento hacia el autoritarismo. Cuando el pacto autoritario fracasa, pueden optar por restablecer la rendición de cuentas y regresar al mundo democrático consolidado.

Índice de Gobernanza Equilibrada (BGI, por sus siglas en inglés) ofrece otro motivo para un optimismo cauteloso: algunos países con un desempeño equilibrado en materia de gobernanza (BGP, por sus siglas en inglés) mejoraron simultáneamente en las tres medidas representadas por el Triángulo de Gobernanza. Este grupo incluye tres estados con capacidad limitada (Armenia, Moldavia y Malasia) y tres estados en desarrollo con baja capacidad (Gambia, Angola y Sierra Leona).

Lo que distingue a estos seis países no es la magnitud de sus avances, sino el orden en que se produjeron. Entre los países con capacidades limitadas, la rendición de cuentas democrática aumentó entre 11 y 16 puntos entre 2000 y 2023, y la capacidad estatal creció entre 11 y 17 puntos. La provisión de bienes públicos se quedó rezagada, con un aumento de tan solo 4 a 7 puntos.

Aunque partieron por debajo del promedio de sus respectivos grupos, estos países con un desempeño equilibrado lograron diferenciarse de sus pares, especialmente después de 2015. Lo consiguieron fortaleciendo primero la rendición de cuentas democrática y la capacidad estatal, sentando así las bases institucionales para mejoras duraderas en la calidad de vida.

Dos caminos hacia la renovación política

La conclusión más importante del BGI es que los países tienden a mejorar su gobernanza de dos maneras. La primera es el “gran acuerdo”: un momento de ruptura política en el que las élites amenazadas renuncian a su monopolio del poder a cambio de participar en un nuevo orden.

La Revolución de Terciopelo de Armenia en 2018 es el ejemplo más claro. Su puntuación en rendición de cuentas democrática, que se situaba en 53 en 2015, aumentó a 80 en 2020. La transición democrática de Gambia en 2016 siguió un patrón similar, con la mayor parte de su aumento de 35 puntos en rendición de cuentas democrática ocurriendo tras el derrocamiento del expresidente Yahya Jammeh. El fallecido premio Nobel de Economía Douglass North y sus coautores identificaron esta dinámica como una de las condiciones esenciales para un orden político abierto.

La segunda vía para mejorar la gobernanza es el gradualismo, ejemplificado por los esfuerzos de reforma gradual de países como Jamaica y Moldavia, donde el progreso en un frente genera el capital político necesario para abordar el siguiente. Albert Hirschman describió esto como la lógica de las «conexiones» y el «posibilismo».

Los pilares institucionales externos, como el proceso de adhesión a la UE, pueden reforzar este proceso. En cualquier caso, el progreso duradero depende menos de una sola elección que de años de construcción institucional, a menudo poco glamorosa.

Ambos caminos difieren en su forma, pero buscan el mismo equilibrio entre la capacidad estatal y la rendición de cuentas democrática: el «estrecho corredor» descrito por los premios Nobel Daron Acemoglu y James A. Robinson. La buena gobernanza se sitúa entre el despotismo y el desorden. Requiere tanto un Estado capaz de gobernar como una sociedad lo suficientemente fuerte como para exigirle responsabilidades. Como demuestra el Índice de Gobernanza Global (BGI, por sus siglas en inglés), los países se adentran en ese corredor (y lo recorren) mediante grandes acuerdos o reformas graduales. También pueden salirse de él.

Los recientes acontecimientos en Budapest y Pekín han puesto de manifiesto ambas posibilidades. La renovación democrática de Hungría sugiere que incluso los mecanismos de rendición de cuentas gravemente debilitados pueden revitalizarse cuando la ciudadanía exige controles más estrictos sobre el poder ejecutivo.

La cumbre entre Trump y Xi —y la disposición de Estados Unidos a tolerar regímenes autoritarios como Rusia y los países del Golfo— pone de manifiesto el atractivo perdurable del modelo autocrático. Si bien el desempeño de la gobernanza de los regímenes autoritarios varía considerablemente, algunos han logrado mejoras rápidas en la calidad de vida, al menos durante un tiempo.

Por lo tanto, es improbable que el futuro de la gobernanza esté determinado por una ola de resurgimiento democrático, un triunfo autoritario o un punto de inflexión geopolítico de la magnitud de la caída del Muro de Berlín. Los cuatro escenarios de gobernanza identificados por el BGI han demostrado ser notablemente duraderos, y es más probable que las diferencias entre ellos se amplíen que se reduzcan a medida que se intensifican los desafíos del siglo XXI.

Además, las condiciones políticas que posibilitan dicho progreso no se distribuyen de manera uniforme. Tampoco lo hacen las presiones económicas, geopolíticas y ambientales que deben afrontar los gobiernos de todo el mundo. Sin embargo, el Índice Global de Progreso (BGI, por sus siglas en inglés) deja claro que el progreso sigue siendo posible en casi cualquier contexto, y Brasil y Hungría nos recuerdan que el declive institucional no tiene por qué ser permanente.

Lo que sí es seguro es que las luchas políticas decisivas del próximo siglo no se resolverán mediante avances geopolíticos espectaculares. En cambio, se ganarán o se perderán a través de decisiones graduales que determinen si los países fortalecen la rendición de cuentas democrática y la capacidad estatal o sucumben al deterioro institucional y a la tentación autocrática.

Los autores, Helmut K. Anheier es catedrático de Sociología en la Hertie School de Berlín; profesor adjunto de Políticas Públicas y Bienestar Social en la Luskin School of Public Affairs de la UCLA. Edward L. Knudsen es investigador asociado en la Hertie School de Berlín. Y Joseph C. Saraceno es director de proyectos y científico de datos principal en la Luskin School of Public Affairs de la UCLA.

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