El camino del presupuesto

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Algunos analistas lo califican como la herramienta económica más poderosa de cualquier gobierno, otros optan por llamarlo la expresión que refleja las prioridades del gobernante de turno, o simplemente como “la soga legal” que impone límites a los funcionarios públicos sobre el uso adecuado y transparente de los recursos públicos.

Se trata del Presupuesto General de la República, cuyo proyecto de ley debe ser enviado por el Presidente de la República a la Asamblea Nacional (AN) a más tardar el 15 de octubre de cada año, para ser aprobado, como tope, el 15 de diciembre al término del periodo de sesiones del Legislativo, según lo contempla la Ley 51: Ley de Régimen Presupuestario.

Aunque el tema se pone de moda en los últimos tres meses del año cuando el Ejecutivo, el Legislativo y los diversos sectores sociales libran una batalla de sumas y restas por acomodar y aprobar un paquete de recursos limitados, la realidad es que el asunto va tomando forma desde los primeros meses del año en las oficinas de presupuesto de cada una de las instituciones y poderes del Estado, que reciben fondos del Presupuesto del país.

La tarea resulta difícil. Formular el Presupuesto General de la República del año siguiente es una tarea que toma casi todo el año anterior, sobre todo en un país como Nicaragua con córdobas limitados o mejor dicho con córdobas que faltan.

Para muestra un botón: para el presupuesto del 2005 las diversas instituciones del Estado presentaron necesidades por 25 mil millones de córdobas, cuando el Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), dice que sólo tiene 15,800 millones de córdobas para gastar.

La situación se complica aún más, pues de esos 15,800 millones de córdobas alrededor de 2,106 millones son intocables, pues corresponden a las asignaciones presupuestarias establecidas en la Constitución Política para las universidades, la Corte Suprema de Justicia y las municipalidades.

PECADO ORIGINAL

Sin embargo, expertos en asuntos fiscales como Julio Francisco Báez, destacan que la elaboración del Presupuesto comienza con “un pecado original”, como es el costo fiscal, es decir lo que el país deja de recaudar en pesos y centavos, ya sea por exoneraciones y evasión tributaria.

Báez recuerda que el cómo distribuir los gastos acapara la mayor parte del debate presupuestario, pero dice que también es de suma importancia preguntarse por qué se tiene “un pastel de recursos de ese tamaño, cuando podría ser más grande”.

Según sus estimaciones, Nicaragua pierde anualmente el equivalente al ocho por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) a causa de la evasión fiscal y el cuatro por ciento por exoneraciones. Si esta brecha fuese reducida, señala, se tendrían mayores recursos en el presupuesto del país.

Con ese panorama, el Ejecutivo impone prioridades para formular la política presupuestaria del año, tomando en cuenta factores externos e internos, pero sobre todo el acuerdo económico que firmó en diciembre del 2002 con el Fondo Monetario Internacional (FMI).

LARGO CAMINO

René Vallecillo, experto en asuntos fiscales y ex viceministro de Finanzas durante la administración de la ex presidenta Violeta Barrios de Chamorro, explica que la formulación y elaboración del Presupuesto anual inicia cuando cada institución hace lo que llama “su cartita al Niño Dios”, es decir cuando manda al MHCP sus necesidades de recursos a más tardar en junio de cada año.

Hacienda, a través de la Dirección General de Presupuesto (DGP), asigna un techo de gastos globales en el Presupuesto General de la República, así como un techo para cada institución, tomando en cuenta varios indicadores económicos como la inflación, que para el 2005 la estima en seis por ciento; el deslizamiento del córdoba con respecto al dólar, que lo mantendrá en cinco por ciento; y el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) que sería de 3.5 por ciento.

Con todos estos elementos junto a los compromisos del FMI, los gastos recurrentes, es decir que se repiten cada año en cada presupuesto, y las asignaciones constitucionales, Hacienda arma los techos presupuestarios.

En base a esos parámetros, cada institución debe entonces reformar su propuesta presupuestaria, la que debe enviar nuevamente a Hacienda para su consolidación e inclusión final en el proyecto de Ley del Presupuesto General de la República.

Vallecillo destaca que al final la Presidencia de la República “es la que fija prioridades”.

Para el 2005, según ha dicho el Gobierno a través del titular de Hacienda, Eduardo Montiel, los sectores de salud y educación serán los priorizados y se mantendrán los niveles de inversión en infraestructura. Pero otros economistas ven que el pago de los intereses de la deuda interna también será otra prioridad.

EL QUINCE DE OCTUBRE

Según la Ley, la administración del Presidente Enrique Bolaños, debe enviar el proyecto de Ley del Presupuesto del 2005 el viernes próximo a la secretaría del Parlamento.

Posteriormente el proyecto pasará a manos de la Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y Presupuesto del Parlamento, que abrirá un periodo de consultas con las diversas instituciones y sectores beneficiados y afectados, para finalmente elaborar un dictamen favorable o desfavorable al proyecto de Ley que deberá ser discutido y aprobado por el plenario a más tardar el 15 de diciembre.

Aprobada la Ley, el Presidente de la República debe mandarla a publicar en el diario oficial La Gaceta, lo cual debe ser una realidad el primero de enero, cuando inicia el ejercicio presupuestario anual.

“En pocas palabras, el presupuesto es la herramienta mas poderosa que tiene todo Gobierno, ahí está definida la política presupuestaria y fiscal, ahí se fija la voluntad política del gobernante, dónde se va a gastar y dónde se va a recaudar. Todo eso incide en la actividad económica”, dice Vallecillo.

Considera que la administración actual es de tendencia de centro-derecha, con una filosofía libero-conservadora, según la cual el sector privado es el motor de la economía y donde la reducción del déficit fiscal es un asunto prioritario, pues se tiende gastar de acuerdo a lo que se tiene, aunque se tenga que pagar un costo social entre aquellos sectores que demandan mayores beneficios.

Para el próximo año el Gobierno se ha planteado la meta de tener un déficit fiscal de 3.2 por ciento, en contraste con el déficit de 3.8 por ciento que espera tener al cierre del 2004. Vallecillo compara que en los años ochenta, durante la administración Sandinista, el déficit alcanzó el 40 por ciento.

“El populismo lo que lleva es a dar respuestas a corto plazo, pero al final el costo social es alto”, añade.

DEUDAS QUE PESAN

El economista, Néstor Avendaño, considera que “no basta la transparencia en el uso del presupuesto, sino también en la formulación, para velar por la correcta asignación de recursos externos principalmente y asociados a la reducción de la deuda externa”.

“He comprobado que más del 50 por ciento de los 710 millones de dólares que nos liberaron del pago de la deuda externa entre 2002 y 2004, por estar dentro de la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC), no fueron asignados exclusivamente a la reducción de la pobreza”, dice Avendaño.

El pago de los intereses de la deuda interna, la cual Avendaño estima en casi 2,000 mil millones de dólares, incluyendo el costo de las quiebras bancarias, sigue representando un alto costo en el Presupuesto, insiste.

“Evidentemente en el presupuesto del 2005 se ha privilegiado el pago de la deuda interna por una cuestión de reglas del juego, pues el Gobierno debe honrar esos compromisos. Es sano pagar lo que se debe, pero en la medida que se logren mejores renegociaciones de esa deuda, a más largo plazo y a menos intereses, se puede dar respuesta a las demandas de los sectores sociales”, valora por su parte el ex viceministro de Finanzas, René Vallecillo.

Avendaño dice que efectivamente se debe trabajar por seguir renegociando el pago de la deuda interna, para ir revirtiendo el orden de prioridades en el presupuesto.

Hasta ahora no se tienen mayores detalles de la propuesta presupuestaria del 2005, pero Avendaño refirió que en el presupuesto del presente año en términos per cápita se están destinando 42 dólares para honrar la deuda interna y externa.

En contraste, se destinan 30 dólares en educación, 22 dólares en salud y 1.70 dólares en vivienda, cifras que considera “insuficientes para los niveles de pobreza que existen en Nicaragua”.

El tema presupuestario no escapa a la vista del Consejo de Planificación Económica y Social (Conpes), un órgano de consulta de la sociedad civil.

Ramón Cruz, coordinador de la subcomisión de Presupuesto del Conpes, asegura que estarán vigilando el desarrollo del proceso de discusión y aprobación del Presupuesto General de la República del 2005, para que las recomendaciones que formularon a la Presidencia, sean incluidas en el mismo.

Detalla que han solicitado que las instituciones de gobierno correspondientes, informen oportunamente sobre el nivel de presupuesto para el gasto en programas y proyectos para la reducción de la pobreza, detallando el uso del alivio obtenido a raíz de la iniciativa HIPC.

También han pedido a Hacienda mayores esfuerzos para “hacer más expeditos y ágiles los mecanismos de entrega de las partidas presupuestarias para proyectos de inversión pública con el fin de evitar la subejecución tanto física como financiera en las instituciones del Estado”.

Cruz dice que el Conpes está complacido porque la propuesta presupuestaria para el 2005, incluye una partida de alrededor de 350 millones de córdobas para aumentar el salario a cerca de 65 mil empleados del Estado.

Es seguro que durante los dos meses próximos el debate presupuestario dominará parte de la agenda nacional, mientras los sectores sociales, como los maestros y los trabajadores de la salud, anuncian que mantendrán su jornada de demandas, principalmente salariales, pese a las promesas del Ejecutivo.

El debate en torno al Presupuesto General de la República logrará su mayor intensidad durante los próximos dos meses, hasta que sea aprobado por el Parlamento a más tardar el 15 de diciembre. Si embargo, dicho debate tiene sus inicios tras bambalinas a comienzo del año, en las instituciones beneficiadas, que luchan por repartirse un pastel de córdobas limitados

LA REPARTICIÓN

El director general de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), Francisco Mena, explica que la política presupuestaria toma en cuenta cuatro grandes áreas: los ingresos esperados, los gastos, las inversiones a realizarse y la forma en que será financiado el déficit, que bien puede ser a través de prestamos y donaciones de la comunidad internacional.

Se determinan los ingresos potenciales reales que el país tendrá en el año que se está presupuestando, para establecer en qué se va a gastar y cómo será financiado el déficit.

Por ejemplo, mencionó que para el 2005 se esperan 1,500 millones de córdobas en ingresos adicionales en comparación al 2004.

El 15 por ciento de esos recursos serán destinados a disminuir el déficit fiscal, mientras que el 85 por ciento será para aumentar el gasto, principalmente el corriente y en menor medida el de inversión.

Mena asegura que no existe un porcentaje establecido que se deba asignar del Presupuesto General de la República para determinados sectores como salud y educación, a excepción de las asignaciones constitucionales.

Sin embargo, dice que el 56 por ciento del gasto total, sin incluir el pago destinado para honrar la deuda interna y externa, debe ser destinado a combatir la pobreza.

Además, menciona que hay que tomar en cuenta que la cooperación internacional está dispuesta a seguir ayudando al país, en la medida en que vean reflejado en el sector social el esfuerzo del propio Gobierno.

El experto en derecho fiscal, Julio Francisco Báez, dice que dicho esfuerzo es positivo, pero señala que debe ir más allá, pues se debe tener certeza clara de cuánto pierde el país por la evasión fiscal y las exoneraciones.

Actualmente se 90 mil contribuyentes.

DE CARÁCTER ANUAL

El experto en asuntos fiscales, Julio Francisco Báez, refiere que la Constitución Política establece que el Presupuesto es la institución rectora de las finanzas públicas. La materia es regulada por la Ley 51: Ley de régimen presupuestario, que aclara que el presupuesto tiene una vigencia de carácter anual. Dicha ley indica que el presupuesto debe ser aprobado a más tardar el 15 de diciembre de cada año, pero si eso no ocurriera «se pondrá en ejecución provisionalmente el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo para el primer trimestre del año».