Félix Alemán
La Política Fiscal es el instrumento idóneo de Política Pública que los gobiernos han implementado en los últimos veinticinco años para ciertos fines de políticas económicas y sociales y, a la vez, comprende un amplio horizonte de metas que van desde la estabilidad económica, la redistribución del ingreso, hasta la asignación de recursos.
En el Balance del Presupuesto General de Gastos e Ingresos se expresan los resultados de aquellas estructuras impositivas y de gastos que han permitido el funcionamiento del Sector Público y, sobre todo, del Estado.
El tipo de sistema presupuestario de los últimos tres gobiernos se caracteriza por ser un sistema tributario basado en los impuestos indirectos, lo que les da un carácter regresivo e inequitativo en la redistribución del ingreso que contribuye a aumentar la desigualdad social y los niveles de creciente pobreza.
En un entorno inflacionario como el que hemos vivido en Nicaragua este tipo de Presupuesto Administrativo incide en el creciente gasto público y lo convierte en un Presupuesto ineficiente y en un obstáculo al crecimiento económico, ya que funciona con una “alta presión tributaria” con la meta de cumplir con el creciente gasto público causante del creciente déficit fiscal y continuo endeudamiento que incide en el bajo crecimiento económico e impide impulsar y financiar un amplio desarrollo social y económico.
La política fiscal tiene dos períodos que se caracterizan por ser, el primero, de crecimiento económico del PIB y, el segundo, de culminación y agotamiento económico.
CRECIMIENTO ECONóMICO DEL PIB
En la economía “nica” persiste, desde los inicios de los años 80, un creciente déficit público que se hizo desordenado e inmanejable durante 1988, 1989 y 1990, cuando se vivió un período de “hiperinflación”. En el período 1990-1992 la economía se logra ordenar dentro de un entorno de incipiente democracia y mediante una política fiscal que tuvo como objetivo inmediato alcanzar una estabilidad y reacomodo del sistema de precios mediante la ejecución de una “Reforma Tributaria” que se propuso, una acelerada desgravación tributaria, en el contexto de la reforma monetaria anti-hiperinflacionaria del “córdoba oro”. Como segundo éxito, en 1992, se logró la superación del déficit corriente “neto” del Presupuesto General al lograrse mayores ingresos corrientes que permitieron cubrir los gastos corrientes, incluyendo el servicio de la deuda externa pública.
Un tercer logro fue la reducción de la enorme carga de empleados públicos “supernumerarios” mediante el Plan de Movilidad Laboral que permitió reducir la pesada carga de las fuerzas armadas del Ejército y la Seguridad del Estado “sandinistas”.
Un cuarto logro fiscal es la creación del Arancel Temporal de Protección (ATP) para 750 tipos de bienes que se producían en el país o que tenían una capacidad instalada. Un último éxito de la política fiscal del primer gobierno “democrático” lo constituyó la condonación de US$ 4,510.8 millones del saldo total de la deuda externa, gracias a las negociaciones con Rusia, México y el Club de París.
A pesar de los éxitos en el proceso de “ajuste fiscal” y la relativa estabilidad macroeconómica alcanzada, no se logró cumplir con las metas de Reservas Internacionales Netas (RIN) estipuladas en los compromisos financieros firmados con el FMI, y, en septiembre de 1995, se implementó un Plan Puente para reestablecer las Reservas Internacionales Netas que permitieran un segundo año dentro del ESAF.
CULMINACIÓN Y AGOTAMIENTO DEL PIB
La política fiscal, durante el período1997-2000, continuó con la aprobación de la Ley de Justicia Tributaria y Comercial que incluyó otras reformas fiscales con el fin, entre otros:
— De incentivar la inversión extranjera, para estimular la creación de empleo;
— De reducir el “gasto fiscal”, mediante la reducción sustancial de exenciones en los impuestos de importación;
— De eximir del IGV a toda la producción exportable;
— Introducción del drawback, o reintegro del 1.5 por ciento del valor FOB de toda exportación, como una compensación por el pago de impuestos sobre importaciones y otros sesgos anti-exportación;
— De limitar y reducir el monto imponible del IR a los asalariados y a la pequeña empresa (a partir de C$ 50,000/ año);
— Depreciación acelerada para la inversión en activos fijos productivos, durante el cual el inversionista no paga IR;
— Regímenes específicos tributarios para el sector salud (medicamentos), turismo y cooperativas;
— Se disminuye la tasa municipal del ingreso sobre ventas;
Sin embargo, la política fiscal también se caracterizó por mantener un “superávit” forzado de la cuenta corriente del balance presupuestario, mediante la creciente “presión tributaria”. En este contexto, el PIB tuvo un crecimiento sostenido hasta el año de 1999, y se agotó en el año 2000, a partir del cual comenzó a decrecer .
No obstante, después de haberse firmado, en 1998, un segundo ESAF con el FMI, bajo el Programa “Reducción de la Pobreza y Facilidad de Crecimiento” (PRGF, siglas en inglés), mediante el cual se redujo el pago del servicio de la deuda externa, hasta el 2000, como apoyo en la temporada “Post Mitch”.
Durante 1999, la economía del sector público sufrió de un “recalentamiento” al desenvolverse en un contexto de “alta presión tributaria”, “creciente gasto público”, “creciente déficit fiscal” y continuo “endeudamiento ”.
Si el objetivo central del Gobierno de la “nueva era” es combatir la corrupción, reducción de la pobreza y crear empleos, tendría que considerar e implementar la Estrategia Reforzada de Crecimiento Económico y Reducción de la Pobreza (ERCERP), para el período 2002-2005 que permitiría hacer uso del monto destinado al servicio de la deuda pública externa para financiar los diversos programas de reducción de la pobreza y crecimiento económico.
Sin embargo, el actual “tipo” de presupuesto vigente, de “carácter administrativo” no brinda respuesta satisfactoria ya que su estructura carece de funciones y objetivos específicos que permitan monitorear, dar seguimiento y evaluar las partidas presupuestarias de inversión pública, además adolece de mecanismos de “rendición de cuentas” y de “participación ciudadana”, aspectos que permitirían medir el impacto económico y social.
En este sentido, frente al carácter regresivo e desigual del actual sistema tributario, la reforma al Presupuesto de Gastos constituye, la forma más idónea y expedita de contrarrestar, a corto y mediano plazo los efectos negativos del sistema impositivo, con el fin de alcanzar gradualmente metas de “equidad” mediante políticas sociales específicas, bajo un enfoque “multisectorial y descentralizado” con metas cuantificables de desarrollo, mientras se logra mayor participación de los impuestos directos en el total de ingresos tributarios.
El autor es economista.
