El Sector Público Agropecuario y Forestal y Rural (SPAR) atraviesa obstáculos institucionales que se derivan, por una parte, del aspecto jurídico-administrativo existente (Ley 290, Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo; y de las Leyes Particulares de Creación del IDR, FDC y de otras normas, las que deben ser revisadas y armonizadas para generar una conducción política e institucional del Estado en el SPAR de forma sistémica y de aprovechamiento de sinergias institucionales.
Hay vacíos, desarticulación, y en el peor de los casos, alcances normativos en algunas instituciones que están por encima de instituciones rectoras claves como es el caso del IDR-Magfor-Marena. Como producto de estos factores, es que la institucionalidad del SPAR no ha podido ser capaz de definir con claridad una estrategia coherente de desarrollo rural de largo plazo y más aún concretar en el corto plazo instrumentos de políticas activas, procesos de espacios de gestión (institucional) estables para el sector privado, que logren distinguir cuál debe ser el punto de equilibrio de los “bienes públicos vs. bienes privados” para dicho sector.
Esto también tiene que ver con las relaciones con otras instituciones del sector público del Estado, donde también se observa la yuxtaposición de intereses y funciones similares. Ejemplo: el IDR ejecutando proyectos de caminos, créditos, etc. Por otra parte, otras instituciones ajenas como, es el caso del FISE cediendo bienes públicos, etc.
Por otra parte y dando continuidad al PND, en la conformación del SPAR no se establece con claridad en el Prorural los vínculos institucionales en dos niveles “sistémicos” (meta-meso) con el resto de instituciones del Estado y el Sector Privado.
Parte de esta situación tiene que ver con los lineamientos de políticas que se mantienen en ambos documentos (PND y Prorural) y sus limitantes para lograr que el sector rural logre una posición competitiva frente a la profundización de la apertura y, a su vez resolver los problemas de pobreza y seguridad alimentaria. De entrada ambos elementos podrían ser “contradictorios” cada vez que se observa que la apertura comercial sin políticas compensatorias tiende a profundizar las desigualdades y fomentar la pobreza en los sectores con menor desarrollo de capitales y tecnología, y en este contexto el aspecto institucional juega un papel clave.
Es un desafío demasiado elevado pretender que en un período de cinco años el enfoque de conglomerados, dentro del Prorural surta efectos positivos de forma amplia como lo pretende, frente a enormes vacíos institucionales, organizativos y tecnológicos que posee el sector agropecuario privado y también el SPAR.
Es imposible evitar en nuestro análisis tanto del PND como del Prorural, que los problemas agropecuarios, y específicamente de los pequeños productores, seguirán gravitando sobre la incidencia y prevalencia de los mercados imperfectos en la agricultura, el bajo nivel tecnológico, el bajo acceso a financiamiento, la falta de fomento de la asociatividad, los elevados costos de transacción, la burocracia, la inseguridad jurídica, los problemas de la tenencia de la tierra y el cumplimiento contractual de las relaciones comerciales entre los sectores. Este conjunto de elementos se enfrenta a problemas institucionales muy bajos por parte de los gremios y del mismo SPAR en cuanto a resolver obstáculos básicos como lo es la insuficiencia de servicios de infraestructura, caminos y carreteras, educación, etc.
Aún con todo el andamiaje que se ha venido desarrollando por el gobierno para la implementación del PND y el Prorural, subsiste en el sector público una compleja y difícil situación institucional para la rectoría del sector agropecuario que tiene sus implicaciones en dos aspectos: primero, la ausencia de un marco general para una estrategia de desarrollo rural que invite a definir los rasgos y características que deben cumplir los programas y proyectos, para lograr metas precisas y resultados medibles, en que los pequeños productores y el sector privado en general se sientan actores de este proceso; y segundo, hay mucha incoherencia y dispersión de programas, proyectos, pues éstos obedecen a distintos entes rectores que participan institucionalmente en el sector agropecuario y forestal.
Con el Prorural, se pretende fortalecer la autoridad rectora del Magfor, y modernizar las demás instituciones del SPAF. Pero este fortalecimiento institucional se dirige alrededor de consolidar la visión del apoyo presupuestario y su funcionamiento en los procesos de formulación, dirección, y medición de proyectos. No se observa en todo el documento que dicho fortalecimiento implique la creación de nuevos mecanismos de gestión que faciliten el vínculo permanente de los sectores metas con los programas y su proceso de ejecución.
Por otra parte, el problema más profundo que ha reducido el desempeño y efectividad de las políticas públicas es la limitada, inefectiva y elocuente incidencia de la gestión privada en dichas políticas, especialmente los sectores medianos y pequeños, pues los grandes han tenido por mucho tiempo sus propios vínculos de participación con el Gobierno.
De esta forma el mapa institucional del gobierno hacia el sector productivo rural cumple varias funciones, entre las principales: ejecutar los planes anuales del presupuesto de la República y resolver administrativamente los asuntos de competencia que son fijados por leyes y normas de carácter jurídico en la materia que dichas normas señalan. Analizando el marco legal que rige al sector productivo rural, el Magfor está en la cima institucional como rector de las políticas y estrategia para el sector, y sus atribuciones funcionales generales consisten en fijar las políticas, planes y estrategia del desarrollo agropecuario. Para el sector de los pequeños y medianos productores, el Magfor no es la instancia de apoyo, sino que según la Ley es el IDR el que debe apadrinar a este sector.
Dentro de este contexto, la participación de los actores agropecuarios en el proceso de formulación de las políticas ha sido bastante inestable e informal. En efecto, la desaparición del Consejo Nacional Agropecuario, adscrito al antiguo Ministerio de Agricultura en el 2000, y que hoy es retomado nuevamente, dejó sin espacios de participación a diversos sectores y de igual forma la eliminación de estructuras paralelas como el Gabinete de Producción, el que fue retomado posteriormente en el año 2002. Pero a lo largo de los años noventa y 2005, el Magfor ha tenido como práctica la formulación de políticas de corto plazo y con espacios de participación también muy inestables y voluntarios a decisiones de funcionarios públicos.
